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Les formes de mal-administration publique
Le nouveau modèle de développement


La notion constitutionnelle d'égalité s'entend comme un droit pour les individus mais aussi comme une problématique des territoires. Cette acception est prise en compte, en France, dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire. L’État détient la responsabilité de la cohésion nationale et, à ce titre, "a la tâche de réduire les inégalités territoriales ». La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré le principe suivant : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales » 110.

Les inégalités territoriales sont importantes. Les dispositifs d'aménagement sont au cœur des dé-bats car les approches diffèrent selon les approches "idéologiques".

 

 I. Des inégalités territoriales importantes

1. Vers les métropoles et le désert français ? 

Le territoire de la France fait apparaître des disparités en termes de densité de population : les trois régions les plus denses (Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Alsace) ; les deux bandes Nord-Sud à la densité moyenne ou peu dense ; la « diagonale du vide », formée de régions très peu denses (de Champagne-Ardenne à Midi-Pyrénées).

Il est composé de manière contrastée : les métropoles côtoient des villes moyennes, elles englo-bent les banlieues, paraissent de plus en plus se différencier des espaces ruraux ou des zones de montagnes. Plus de 790 aires urbaines concentrent la moitié des communes et 85 % de la popula-tion. En dehors de ces aires, 11 000 communes, où réside 10 % de la population, sont sous l’influence de plusieurs pôles urbains sans que l’un d'entre eux ne prédomine. 7 400 communes rurales, avec 5 % de la population, restent hors de l'influence de zones urbaines.

Les dynamiques économiques à l'échelle du pays semblent se cliver selon deux catégories :

• les territoires de production et les espaces de consommation ou d’« économie résidentielle » ;

• les bassins « dynamiques »  et les bassins « stagnants ». 111 

Selon les indicateurs, les classements changent : l'Ile-de-France est première en considérant le produit intérieur brut (PIB) par habitant mais 17ème en prenant en compte l'indicateur de dévelop-pement humain (IDH) pour lequel le Limousin est en tête. En prenant le nouvel indice européen de progrès social 112, l'Ile-de-France reprend la tête !

D'autres caractéristiques sont identifiables qui dessinent des territoires diversifiés : l'âge, les caté-gories socio-professionnelles, la santé, les revenus, ...

Ces disparités, contrastes, clivages et diversités sont des critères permettant de mesurer des iné-galités. Ces dernières ont des effets qui concernent des champs parmi lesquels : l'éducation et la formation ; l'ascension sociale ; le développement économique ; l'emploi et le chômage ; le logement ; la santé ; l'environnement.

Plusieurs indicateurs témoignent de différenciations à l'échelle de la France selon des tendances globalement favorables aux métropoles :

• les quinze aires urbaines de plus de 500 000 habitants rassemblent aujourd’hui 40 % de la popu-lation et 55 % de la masse salariale ;

• ces métropoles représentent aussi plus de 50 % de l’activité économique et le PIB par habitant est en moyenne 50 % plus élevé dans les métropoles que dans le reste du pays. Le PIB de la métropole parisienne représente à lui seul environ un tiers du PIB français total. Les grandes villes concentrent aussi les activités d’enseignement supérieur et de recherche ; deux tiers des étudiants français y vivent ;

• elles auraient concentré 75 % de la croissance entre 2000 et 2010 et représenté plus de 70 % des créations nettes d’emplois privés entre 2007 et 2014 ;

• cependant, les métropoles sont les lieux où les inégalités de revenus sont les plus importantes. Le taux de pauvreté n’est pas particulièrement plus élevé dans les grandes métropoles, mais celles-ci concentrent une part importante des populations pauvres du fait de leur poids démographique. La pauvreté dans les grandes métropoles est aggravée par un niveau général des prix plus élevé que dans le reste du territoire ;

Dans le même temps, les villes moyennes et les zones rurales deviennent de plus en plus fragiles :

• les aires urbaines de moins de 100 000 habitants et les zones en dehors des grandes aires ur-baines seraient souvent positionnées sur des secteurs d’activité économique en perte de vitesse et cela pourrait accélérer leur décrochage économique ;

• la baisse de la population dans les territoires les plus éloignés des villes rendent plus difficile  l’accès aux services, par exemple dans les domaines de la santé ou de la culture ;

• dans les dix ans à venir, ces difficultés d’accessibilité risquent de s’accroître du fait du vieillisse-ment de la population dans certains territoires, notamment ruraux ;

• les dépenses des collectivités de tailles et de types identiques varient très fortement (de 1 à 3 pour les communes, de 1 à 1,5 pour les départements, du 1er au 9ème décile) au regard des dis-parités importantes de leurs ressources.

Au cours de la décennie passée, les inégalités entre territoires se sont accentuées :

• la moitié nord-est du pays connaît une évolution défavorable du fait de la désindustrialisation ;

• les ressorts de croissance font défaut dans beaucoup de villes moyennes et de territoires ruraux ;

• le développement des métropoles s’accompagne de fortes inégalités en leur sein.113

Dans les Outre-mer - "territoires de profondes inégalités internes qui affichent des retards nom-breux et divers vis-à-vis de l'Hexagone" 114, le taux de chômage reste à un niveau très élevé (24,1 % en 2014), même si l’écart au taux de France métropolitaine s’est réduit de deux points depuis le début des années 2000.

 

2. Les facteurs des inégalités territoriales

L’un des principaux facteurs de croissance des inégalités tient au fait que l'économie française s’est fortement désindustrialisée depuis une trentaine d’années. La part de l’industrie dans la valeur ajoutée totale a baissé fortement dans toutes les régions mais toutes n'ont pas réussi à opérer une réorientation des activités économiques.

Selon France stratégie, l’écart de performance entre petites et grandes agglomérations se justifie-rait par divers facteurs complémentaires :

• des effets de structure en termes de population active et d’activité. Les grandes aires urbaines disposent d’une population plus diplômée et ont un monopole sur certaines activités de service à haute valeur ajoutée, ce qui renforce leur attractivité pour les populations qualifiées ;

• des effets de rendements, associés aux externalités positives de connaissance et de circulation de l’information permises par la densité urbaine. La littérature économique met en évidence un gain de productivité lié à la densité. Au total, la différence de productivité entre les villes les plus denses et les moins denses serait d’environ 10 %.

Certains qualifient cette approche de France stratégie comme teintée d'idéologie de la métropolisation115 , selon laquelle la compétitivité de la France ne reposerait que sur les métropoles et le reste du territoire en serait totalement dépendant. Si les gains relatifs aux agglomérations sont avérés, la seule concentration de population ne suffit pas à engendrer la performance. Parmi les grandes aires urbaines, certaines ont connu une augmentation rapide de l’emploi entre 2007 et 2012 (Rennes, Nantes, Bordeaux, Toulouse, Lyon), tandis que d’autres voyaient l’emploi baisser (Douai-Lens, Rouen, Strasbourg, Nice, Toulon). Les facteurs de la réussite d’une métropole sont multiples et complexes : spécialisation initiale, étendue des champs d’activité (notamment dans les fonctions tertiaires dites supérieures), concurrence avec d’autres villes locales, présence de clusters et de pôles de compétences, ou encore gouvernance locale.

La concentration de la population a des effets négatifs. Par exemple, la densité de population en-traîne des effets de congestion : problèmes de transports, de pollution ou de sécurité, prix de l’immobilier élevés. Ces effets appellent des mesures correctrices ou engendrent des charges qui génèrent des coûts supplémentaires se répercutant sur les prix et les salaires locaux.

L'analyse de la géographie territoriale peut conduire à nuancer le lien de causalité entre le phéno-mène de métropolisation et celui d'inégalités. Il y aurait une différenciation territoriale des inégalités beaucoup plus qu'une coupure entre les métropoles et le reste des territoires. D'ailleurs, les inégali-tés les plus graves se retrouvent au sein des métropoles.

Selon Laurent Davezies, "la fracture qui se dessine n'est pas entre les métropoles et le reste du pays mais plutôt entre les systèmes productivo-résidentiels (SPR) dans lesquels villes et hinter-lands sont mariés pour le meilleur ou pour le pire. Ces nouveaux périmètres de SPR ne sont pas ceux des aires urbaines, des départements ou des régions, et ils ne font l'objet aujourd'hui d'aucune stratégie intégrée. Ce sont pourtant eux qui sont en train de constituer la nouvelle maille de la ques-tion de l'inégalité de développement entre nos grands territoires." 116

 

 II. Les pistes d'aménagement équilibré du territoire

1. Les objectifs des politiques territoriales

Les politiques publiques ont permis jusqu’ici d’atténuer les inégalités entre territoires grâce à la pro-tection sociale, à un surcroît de dépenses vers certains territoires (les zones rurales, les Outre-mer) et à la répartition de l'emploi public.

Selon France stratégie, ces politiques n’ont toutefois "pas réussi à améliorer durablement la capa-cité des régions en crise à profiter de la croissance et à créer des emplois. Les écarts de chômage sont très persistants. Sur le plan de l’égalité des chances et de l’accès aux services, les écarts ne se résorbent plus". 117

Dans un récent avis, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) formule des propo-sitions visant à réduire les inégalités territoriales118. Il estime que la recherche de « l’égalité des territoires » suppose de poursuivre trois principaux objectifs :

• mettre en œuvre les politiques nécessaires pour renforcer l’attractivité globale et pas seulement économique de tout territoire, objectif premier de tous les acteurs locaux ;

• maintenir un degré élevé de redistribution du PIB, notamment non marchand (instrument aux ef-fets puissants en termes « d’égalité des personnes et des territoires ») ;

• répondre autant que faire se peut aux besoins de chaque individu, quel que soit le territoire où il réside, vers une meilleure qualité de vie.

France stratégie en appelle à une double clarification quant aux politiques territoriales :

• clarifier les objectifs de la politique territoriale face à l’empilement des dispositifs et la multiplication des acteurs publics rendent de plus en plus complexes la lisibilité et l’évaluation de la politique ter-ritoriale ;

• clarifier les compétences territoriales entre l'Etat et les régions dans les champs contribuant à l'aménagement du territoire. 119

Concernant les Outre-mer, un récent rapport souligne que "le chemin vers l'égalité réelle doit être balisé par une démarche en concertation entre l'Etat, les collectivités territoriales et la société ci-vile", et "qu'atteindre [cet objectif] suppose une politique ambitieuse pour créer davantage de ri-chesse et les partager plus équitablement120.

2. Les choix d'orientations qu'appellent les politiques de réé-quilibrage territorial

Nous discernons trois choix politiques principaux qui se posent aujourd'hui en matière d'aménage-ment du territoire au regard du principe d'égalité territoriale : la réduction des dépenses publiques ne risque-t-elle pas d'amplifier les déséquilibres territoriaux ? Faut-il concentrer l'investissement public dans les zones les plus productives ? Quelle offre de service public minimale doit être garantie sur l’ensemble du territoire ?


a) La réduction des dépenses publiques ne risque-t-elle pas d'amplifier les déséquilibres territoriaux ?

Les outils d'une politique de rééquilibrage territorial sont de divers ordres :

• les péréquations financières : le présent document a présenté précédemment le dispositif de do-tations de l'Etat vers les collectivités, qui permettent des redistributions de type vertical mais aussi horizontal (Cf. le présent document, partie 3, II.1.) ;

• la péréquation sociale : le système redistributif sur lequel repose le dispositif français de Sécurité sociale contribue à la réduction des inégalités territoriales. Ainsi, dans les onze régions les moins développées de France, le montant du revenu des ménages est supérieur à ce qu'il serait s'il était proportionnel au montant du PIB de la région. Ce dispositif de péréquation sociale au bénéfice d'individus a des effets non négligeables sur l’« économie endogène » des territoires et contribue directement à la réduction des inégalités territoriales. Ce mécanisme de redistribution atteint des montants beaucoup plus importants et significatifs que la péréquation financière 121;

• les instruments de la politique européenne de cohésion reposent sur des fonds à finalité structu-relle qui contribuent à la réduction des inégalités territoriales ;

• l’emploi public constitue aussi un levier important de redistribution des ressources. Le poids relatif de ces emplois est plus important dans les régions moins dynamiques. Cela est à la fois dû à un moindre niveau d’emploi dans le privé dans ces régions et à une volonté de maintien des services publics dans l’ensemble des territoires.

Les approches visant à réduire les dépenses publiques ne répondent évidemment pas à l'objectif d'égalité des territoires.

b) Faut-il concentrer l'investissement public dans les zones les plus productives ?

France Stratégie estime que la politique traditionnelle d’aménagement du territoire a longtemps visé à redynamiser par l’investissement les territoires en déclin. Il propose une autre orientation en pre-nant en compte le contexte de rareté budgétaire :

• investir davantage de ressources publiques dans les grandes métropoles ou à leur pourtour, pour développer les infrastructures, la recherche et l’innovation, tout en luttant contre les effets de congestion ;

• soutenir les territoires risquant le plus de décrocher définitivement ;

• investir moins dans les territoires intermédiaires.

Autrement dit, les politiques d’investissements publics (programme d’investissements d’avenir, Pôles de compétitivité) doivent-elles viser uniquement le renforcement des métropoles et l’excellence des projets, ou plutôt prendre en compte la dimension territoriale ?

Dans la mesure où, selon certains analystes, il n'existerait, "dans aucun pays, de corrélation entre l'attractivité des territoires et l'importance de leur peuplement" 122, il est permis de se demander si ce ne sont pas à la fois la reconnaissance de liens d'interdépendance, la force de mécanismes de coopération (voire de solidarité) entre espaces urbains, périurbains et ruraux ainsi que la qualité de la gouvernance locale qui génèrent des dynamiques de territoires.

c) Quelle offre de service public minimale doit être garantie sur l’ensemble du territoire ?

Aujourd’hui aucune règle ne détermine avec précision quel est le "panier" de services publics ga-ranti sur tout le territoire.

Doit-on fixer un panier de services minimaux garanti par les autorités publiques sur tout le territoire ? Au-delà de ce panier, peut-on imaginer que certains territoires accroissent l’offre de service à condition qu’ils en assument la responsabilité fiscale vis-à-vis des habitants concernés ?

Ces questions posées par certains acteurs publics sur le niveau de service public minimal peut être l'occasion de prioriser les services publics (Cf. le présent document, partie 1, I. 1.) mais peut tout aussi bien être le prétexte pour organiser la réduction progressive du niveau d'équipements et ser-vices publics dont le pays a pu se doter au cours des décennies passées.

 


110  Constitution de 1958, art. 72-5
111 Laurent Davezies, "La crise qui vient : les nouvelles fractures territoriales", Le Seuil, 2012
112 Indice construit à partir de cinquante indicateurs autours de trois thèmes : les besoins humains fondamentaux (nutri-tion et soins médicaux de base, eau et assainissement, logement et sécurité) ; les facteurs de bien-être (accès à la con-naissance, à l’information et à la communication, santé, durabilité de l’écosystème) ; les opportunités (les droits indivi-duels, la liberté et les choix individuels, la tolérance et l’inclusion, accès à l’éducation avancée).
113  "Dynamique et inégalités territoriales", France Stratégie, 2016
114  "Égalité réelle outre-mer", Victorin Lurel, 2016
115  In "Inégalités territoriales : un enjeu de la présidentielle ?", La gazette.fr, 12 septembre 2016
116  In "Les inégalités territoriales ne sont plus celles qu'on croit", Jean-Pierre Gonguet, La tribune, 3 mars 2014
117 Dynamique et inégalités territoriales", France Stratégie, 2016
118  "La réduction des inégalités territoriales : quelle politique nationale d'aménagement du territoire ?", CESE,  2013
119  "Dynamique et inégalités territoriales", France Stratégie, 2016
120  "Dynamique et inégalités territoriales", France Stratégie, 2016
121 Laurent Davezies, "La crise qui vient : les nouvelles fractures territoriales", Le Seuil, 2012
122  In "Inégalités territoriales : un enjeu de la présidentielle ?", La gazette.fr, 12 septembre 2016

 

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