Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les évolutions vers la rénovation de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


L’action publique fait face à des exigences qui sont au centre de la réflexion du présent document : maîtrise des finances publiques, cohésion sociale, compétitivité économique, démocratie locale. Si les « amortisseurs sociaux » et l’action des services publics ont réussi à protéger la population - et plutôt mieux que dans nombre d’autres Etats - le pacte social y est comme ailleurs menacé. Mais il n'en demeure pas moins que les besoins en matière de formation, reconversion économique, solidarité, sécurité, services d'aide à la personne et, de façon plus générale, les attentes à l’égard des collectivités territoriales sont fortes quand elles ne sont pas en croissance.

Rechercher la qualité dans l'action publique, engager des démarches exigeantes d'amélioration,  rénover les services publics locaux : tout cela vise à répondre avant tout à des exigences finan-cières, sociales, économiques et démocratiques.

Les autorités politiques locales et la fonction publique territoriale sont confrontées à un impératif de qualité, d’efficacité, d’efficience.

 

 I. Les exigences de qualité rénovent le service public

1. Le mouvement d'amélioration de la qualité des services pu-blics

Nous citerons quatre signaux témoignant de la place accordée à la thématique d'amélioration de la qualité des services publics :

a) Vingt engagements concrets pour un service de qualité dans les administrations

Fin 2012, un accord-cadre européen a été conclu entre les représentants des employeurs publics et ceux des syndicats des employés  "pour un service de qualité dans les administrations" 123.

A travers ce document, ces représentants des employeurs et des syndicats des employés affir-ment notamment la volonté d'améliorer le fonctionnement des administrations et les normes en ma-tière de conditions de travail. Ils prennent aussi vingt engagements concrets pour l’amélioration de la qualité du service public au citoyen, "dans un but d’intérêt général, au service du bien commun", selon leur expression. Les engagements portent sur les thématiques suivantes : le service et le respect de l'Etat de droit ; l'accueil ; l'équité ; l'intégrité ; l'efficience ; la qualité de vie au travail ; la communication et la transparence.

b) La lex generalis des relations du public avec l'administration

Le code des relations entre le public et l'administration est entré en vigueur le 1er janvier 2016. Il codifie des règles qui régissent les relations entre le public et les administrations. Il traduit une ambi-tion, en contribuant à faciliter et à renforcer le dialogue entre l'administration et les citoyens.

Cette publication rassemble les règles jusqu'ici éparses et pour partie jurisprudentielles : les grandes lois relatives aux droits des administrés, portant notamment sur le droit à communication des documents administratifs124, sur la motivation des décisions individuelles125, sur les grands principes régissant les relations entre le public et l'administration  . Ce nouveau code intègre notamment  les réformes les plus récentes relatives au silence valant acceptation127, au droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique128 et aux échanges de données entre administrations129.

En revanche, le code n'a pas été l'occasion d'innovations d'importance, notamment en matière de consultations ouvertes sur Internet130. Il permet toutefois des avancées partielles, en matière de droit des enquêtes publiques notamment.

c) Les principes de démocratie ouverte dans le secteur public local

Le "partenariat pour un gouvernement ouvert" est une initiative multilatérale, lancée en 2011, qui compte aujourd’hui 70 pays membres, ainsi que des ONG et des représentants de la société civile. Il s’attache, au niveau international, à promouvoir la transparence de l’action publique et la gouver-nance ouverte, à garantir l’intégrité publique et combattre la corruption, et à exploiter les nouvelles technologies et le numérique pour renforcer la gouvernance publique, promouvoir l’innovation et stimuler le progrès.

Tout comme les autres membres de ce partenariat pour un gouvernement ouvert, la France a éla-boré son propre "Plan d’action national pour une action publique transparente et collaborative" (2015-2017), qui vise à faire progresser la transparence, la co-construction et la modernisation de l’action publique.

Ce "Plan d’action national" comporte vingt-six engagements qui reposent sur quatre axes : rendre des comptes ; consulter, concerter et co-produire l’action publique ; partager des ressources nu-mériques utiles à l’innovation économique et sociale ; ouvrir l’administration.

Nombre de ces engagements concernent les collectivités territoriales dans leurs relations avec les citoyens et donnent un contenu à ce qui peut être dénommé la "démocratie ouverte" dans le sec-teur public local :

  • permettre à tous de consulter, de comprendre et de réutiliser les données financières et les déci-sions des collectivités territoriales ;
  • accroître la transparence de la commande publique ;
  • ouvrir l'accès aux évaluations de politiques publiques et à leurs conclusions ;
  • donner aux citoyens de nouveaux moyens de participer à la vie publique en les associant à l'identification de problèmes à résoudre ;
  • capitaliser sur les consultations menées et rénover les dispositifs d'expression citoyenne.

d) Des outils numériques au service de l'amélioration de la qualité de la relation du public avec l'administration

Des outils numériques se mettent en place qui contribuent à échanger plus facilement des données et des points de vue entre le public et l'administration. Ils apportent une bouffée d'oxygène à la dé-mocratie.

Ils font apparaître des postures nouvelles :

  • le "citoyen capteur" qui alimente des données publiques de manière plus ou moins consciente ; 
  • le "citoyen usager" dont on attend des retours d'usage à travers des outils de signalement de dysfonctionnement des services publics, par exemple ;
  • le "citoyen partie prenante" qui est dans la co-construction d'actions publiques, à travers, par exemple, les budgets participatifs où se combinent l'outil numérique et l'engagement actif dans une démarche de concertation131.

De plus, des évolutions technologiques se dessinent qui vont simplifier considérablement la relation du public avec l'administration, telles que, par exemple :

  • le système d’identification et d’authentification en ligne

FranceConnect, outil de l'Etat, offre un service qui permet aux usagers d’accéder à l’ensemble de leurs services publics en ligne sans devoir jongler avec plusieurs identifiants et mots de passe. L’utilisateur est invité à s’authentifier à l’aide de comptes qu’il possède déjà avec Im-pots.gouv.fr, Ameli.fr ou Loggin La Poste. FranceConnect transmet au fournisseur de service (les collectivités territoriales tout comme les ministères et les opérateurs publics) l’identité de l’usager132 . Sur la base de ces éléments, l’usager est reconnu par le fournisseur de service ;

  • l'inter-opérabilité des systèmes d'information

L'inter-opérabilité est la capacité que possède un produit ou un système à fonctionner avec d'autres produits ou systèmes existants ou futurs et ce sans restriction d'accès ou de mise en œuvre. Il existe un référentiel général d'inter-opérabilité (RGI), destiné aux spécialistes des sys-tèmes d'information, porté par le secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP), qui préconise un ensemble de normes et de standards en vue de fluidifier les échanges au sein de la sphère publique et avec les usagers ;

  • l'ouverture des données des collectivités

La loi du 7 août 2015 oblige toutes les collectivités de plus de 3 500 habitants à rendre acces-sibles en ligne les informations publiques. Cette réforme législative va conduire l'Etat à préciser le périmètre des données à publier en veillant à faire émerger des informations lisibles et com-parables d'un territoire à un autre.

2. La qualité comme enjeu de réforme intelligente de l'action publique

Les réformes ont parfois tendance à se centrer sur les seuls leviers budgétaires et à bouger le pé-rimètre des organisations en oubliant les besoins essentiels de la société et des citoyens auxquels les institutions publiques doivent apporter des réponses. L'instabilité permanente n'est pas créatrice d'efficacité dans les réponses à apporter. Elle fatigue et déprime les organisations, donc leurs ac-teurs. Trop se centrer et se concentrer sur la refonte du cadre institutionnel de même que réduire à la serpe les dépenses entravent les dynamiques positives et constructives. Or, seules celles-ci emportent l'adhésion des acteurs publics et leur permettent de proposer des réductions intelligentes d'ordre budgétaire et des réformes pertinentes d'ordre organisationnel.

Trouver un sens dans son mandat, pour un élu local, et dans son activité professionnelle, pour un fonctionnaire, c'est pouvoir prendre en compte les profondes mutations qui appellent des réponses de l'ordre de l'action publique. Par exemple, la mobilisation face aux problèmes d’emploi, le redres-sement productif du pays, le traitement des causes et réponses aux conséquences de la montée des inégalités et de l’exclusion, l'aménagement des territoires, le pilotage de réponses aux change-ments climatiques. Ces mutations nécessitent des stratégies de transitions : transitions institution-nelles, transitions écologiques, transitions économiques, transitions sociales, transitions finan-cières. Réformer, c’est concevoir, piloter et déployer les actions publiques susceptibles de conduire ces transitions et, ainsi, faire face aux stratégies de mutations impérieuses.

Il peut exister, ci-et-là, des marges d'économies dans les dépenses publiques : il importe de les utiliser avec succès. Des interventions publiques sont parfois superfétatoires : il est indispensable de centrer l'action publique sur les besoins majeurs. Des processus d'administration peuvent être simplifiés voire dématérialisés : il est possible de faire aussi bien pour moins cher.

Pour que l’action publique soit de qualité, pour réformer de manière utile, pour donner toute leur force aux services publics, il est primordial que les agents publics aient :

  • une conception exigeante de l'efficacité, la réactivité, la sobriété avec lesquelles le secteur public doit être conduit, le service public doit être rendu, la fonction publique mérite d'être exercée ;
  • une perception claire du sens de leur action : les valeurs qui les animent ; les responsabilités qu'ils exercent ; le projet politique auquel ils contribuent ;
  • une bonne compréhension du système de gouvernance dans lequel ils sont acteurs : la stratégie de pilotage de l’action publique ; les relations entre acteurs publics ; le management public ;
  • les compétences professionnelles requises pour leur jeu d'acteur, leur métier et leurs fonctions : les savoir agir et interagir ; vouloir agir et interagir ; pouvoir agir et interagir.

En d'autres termes, pour servir le bien commun, et créer une dynamique d'action publique de quali-té, il est essentiel d'affirmer une conception exigeante du service public, de discerner le sens de l'action publique, de forger une conception équilibrée de la gouvernance publique, de cultiver les compétences individuelles et collectives utiles à l'exercice des missions de service public. Ces sources de qualité se concrétisent dans des démarches aux approches diversifiées.

 

II. Les démarches qualité et la qualité des démarches

1. Les démarches qualité propres aux services publics locaux

Les démarches qualité dans l'action publique ont pris ces trente dernières années des formes variées : cercles de qualité, engagements de service, chartes qualité, certifications, programmes d’amélioration des performances, cadre d’autoévaluation des fonctions publiques.... Elles occupent une place dans les politiques de modernisation des services publics locaux.

Les théories d'Edwards Deming, développées à partir du début des années 1940, ont mis l'accent sur les défaillances d’organisation comme facteur explicatif des défauts dans le travail de production. La démarche d’amélioration de la qualité, dont il établit alors les principes, ne peut réussir sans l’engagement des dirigeants au plus haut niveau. Elles inspirent la série de normes internationales de management de la qualité ISO 9001 :

  • l'orientation client ; l’engagement de la direction est nécessaire ;
  • maintenir un environnement interne favorable à l’implication des personnels ;
  • le management des processus qui permet d’identifier, de maîtriser et d’améliorer les processus de réalisation des produits/services attendus ;
  • la mesure des résultats au travers d’indicateurs construits du point de vue des bénéficiaires ;
  • l’amélioration continue de ces résultats, notamment par la suppression des causes de non-conformité (de dysfonctionnements) à tous les niveaux.

Les services publics locaux sont passés, depuis le début de la décentralisation, de quelques expé-riences sporadiques d’amélioration de l’accueil ou de mise en place de cercles de qualité à une diffusion massive de démarches qualité ou d’outils qualité dans les services publics :

  • les démarches de certification ou d’accréditation qui sont adaptées aux secteurs où les enjeux de sécurité et de fiabilité sont importants (accueil, publics fragiles…), principalement avec Qualiville133 ;
  • les chartes avec des engagements concernant l’accueil du public (telle la charte Marianne) ;
  • le cadre d'évaluation des fonctions publiques (CAF) dont les indicateurs ont inspiré les indicateurs de « qualité de service » de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en vigueur depuis 2002.

Ces démarches qualité font l'objet de critiques :

  • certaines critiques identifient les démarches qualité aux approches néo-managériales134 et, partant, aux théories néolibérales qui s’intéressent prioritairement à l’efficience de leur organisation en négligeant la réponse aux grands besoins de la société. Or, dans les démarches qualité, l’amélioration de l’efficience va le plus souvent de pair avec la satisfaction des besoins : la réduc-tion des dysfonctionnements du service public profite aussi bien aux bénéficiaires de l’action publique qu’à l’efficience du service par la réduction des coûts inutiles ;
  • d'autres critiques mentionnent la baisse de moral des fonctionnaires comme conséquence de certaines pratiques de modernisation. De fait, si la recherche de la motivation des personnels n’est pas une donnée d’entrée de la conception des politiques-qualité, il est peu probable qu’elle devienne un des résultats atteints. Or, l'expérience enseigne qu'une réforme emportée par un col-lectif, dirigée de manière ouverte et pragmatique, va plus loin qu'une réforme décrétée et calibrée par avance ;
  • une autre critique concerne l’incompatibilité observée entre la qualité dans les politiques publiques et la recherche de performance. En effet, dans la pratique, le jeu des acteurs peut conduire à sa-crifier l’analyse des impacts d'une politique au profit de ce qui paraît le plus facilement mesurable, mais reste souvent réducteur : les indicateurs de performance. Des dérives dans la conception ou l’usage des indicateurs contribuent à éloigner la culture de performance de la déontologie du fonctionnaire ;
  • beaucoup de critiques s’attachent à l’usage du terme « client » s’agissant du service public. Ce terme, renvoyant à l’univers du profit, suscite de vives oppositions dans le service public car la relation du service public à l'usager est par nature déséquilibrée en défaveur de ce dernier. Or, précisément, les engagements unilatéraux pris par les services publics (chartes, engagements de service) ont pour effet de rééquilibrer cette relation. De plus, il est relevé le caractère mono-dimensionnel du mot « client » tel qu’il serait compris dans les services publics, et notamment par la LOLF. Celui-ci devrait être enrichi par la notion de parties prenantes plus adaptées en l'espèce.

La plupart de ces critiques des démarches qualité dans le secteur public - à l’exception de celle qui porte sur l'idéologie du néo-libéralisme - peuvent rester compatibles avec les finalités du service public, sous réserve de les adapter à ses spécificités et de respecter certaines précautions d’usage des outils et la terminologie utilisée.

2. La qualité des démarches d'action publique locale

Michel Crozier relève que « la qualité n’est pas un outil qui peut vivre seul, choisi au hasard dans la palette des outils managériaux. Car les outils ont besoin d’un sens, le sens que l’on veut donner à son action. L’action la plus modeste a besoin d’un horizon »135 .

En effet, avant d'être un problème de méthode, d'outils et de techniques, la recherche de la qualité dans l'action publique est un problème de finalités, de sens, de gouvernance et de compétences, dans l'esprit de ce que nous avons souligné précédemment (cf. supra : partie 5, I. 2.).

Autrement dit, les acteurs publics ont besoin de connaître les caps vers lesquels il leur est deman-dé de se diriger ; le trajet doit être connu par chacun ; les démarches méritent d'être comprises par tous, les feuilles de route ont besoin d'être stables dans la durée.

Les méthodes de participation des citoyens ont une importance particulière pour garantir la qualité des démarches d'action publique locale (cf. supra, partie 4, II, 1). Les méthodes peuvent, par exemple, permettre de discerner les conditions dans lesquelles les services au public peuvent ga-rantir la satisfaction des usagers. La qualité de cette relation peut être recherchée en examinant les modalités de concrétisation des principes opérationnels suivants :

  • faciliter la relation à l'usager : placer l’usager au centre de la relation ; être en mesure de ré-pondre à ses attentes ; apporter une réponse rapide ; faciliter les interactions tout au long de son parcours. Plusieurs services numériques offrent des pratiques allant en ce sens : services en ligne, applications mobiles, réseaux sociaux ;
  • piloter la relation à l'usager : mesurer le niveau de qualité du service rendu ; inscrire son organi-sation dans une démarche d’amélioration continue, les agents étant eux-mêmes acteurs de ces processus ;
  • renforcer le lien avec l'usager par de nouveaux modes de fonctionnement qui permettent d'ac-compagner plus fortement les publics fragiles ou spécifiques : proactivité, confiance, simplifica-tion du langage, personnalisation de la relation… ;
  • donner la parole aux usagers et les écouter : enquêtes de satisfaction ; gestion des réclamations ; démarches de co-construction associant les usagers pour définir la meilleure réponse à leurs attentes ;
  • renforcer la collaboration entre agents : démarches permettant d'exprimer la créativité des agents en matière d'innovation ; dispositifs favorisant le management de proximité, mise à disposition de réseaux sociaux professionnels ; mise en place de démarches de co-construction avec les agents.

 


123  http://www.fedweb.belgium.be/fr/binaries/Texte_integral_FR_tcm119-227288.pdf : accord-cadre entre l'EUPAE (European Public Administration Employers) et la TUNED (Trade unions' National and European Delegation)
124  Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal
125  Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public
126  Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
127  Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013
128  Ordonnance n° 2014-1330 du 6 novembre 2014
129  Ordonnance n° 2015-507 du 7 mai 2015
130  "L'association du public aux décisions prises par l'administration", Sébastien Saunier, AJDA, n° 43-2015, 21 dé-cembre 2015

131  Cf. le rapport "Démocratie : mise à jour", Think tank Renaissance numérique, 2016
132  FranceConnect lui fournit six données qui constituent son identité pivot : nom, prénom, sexe, date, lieu et pays de naissance

133  Qualiville est un référentiel qualité propre aux municipalités. Il définit des engagements de service à respecter ainsi que les dispositions humaines, documentaires, matérielles, organisationnelles et managériales à mettre en œuvre pour satisfaire ces engagements sur la durée. Les dispositions managériales comprennent notamment la réalisation d’un audit interne par service, le suivi d’un tableau de bord d’indicateurs qualité, la réalisation d’un bilan et la définition d’un plan d’amélioration sous la responsabilité du directeur général.
134  Cf. Vincent Potier, "A la recherche du bien commun", 2015, l'Harmattan
135  Michel Crozier, in Sylvie Trosa, "Modernisation du service public, le pari de la qualité", Institut de l’Entreprise, 2006

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