Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les évolutions vers la rénovation de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


L'Etat a besoin non de réduire sa portée mais d'améliorer son rôle et notamment son articulation avec les pouvoirs locaux, en tirant les leçons des décennies de décentralisation.

La réforme de l'Etat suppose une réflexion d'ensemble et globale sur ses missions et ses rôles. Ce sujet est titanesque, ce qui fait que, en France, il alimente des discours de campagnes politiques ou des programmes électoraux mais inspire des réformes au mieux parcellaires.

Depuis trente ans, l'Etat cherche à adapter son organisation déconcentrée en fonction de l'organi-sation des pouvoirs locaux. Les réformes en cours modèlent une nouvelle architecture et des mo-dalités rénovées de relation avec les collectivités territoriales. Après avoir rappelé les vagues de réforme de l'Etat dans son organisation déconcentrée, nous évoquerons le nouvel équilibre territo-rial qu'il recherche.

 

 I. Les réformes du modèle français de déconcentration de l'Etat

1. La déconcentration comme condition d'équilibre de la décentralisation

Le modèle français d'organisation de l'Etat français est fortement déconcentré. Des pouvoirs de décision sont accordés à des agents de l'Etat, sous l'autorité du gouvernement, au niveau de la région et du département. Cette modalité constitue un élément essentiel : elle équilibre la décentrali-sation en permettant de contrôler les pouvoirs locaux et en couplant les interventions territoriales respectives de l'Etat et des collectivités.

La déconcentration de moyens et de pouvoirs de décisions de l'Etat, inscrite dans le paysage ad-ministratif français depuis le tournant du XVIIIème siècle, a été relancée avec les décrets du 14 mars 1964 qui ont assis l'autorité du préfet au niveau départemental et créé les préfets de région.

La vague de profonde décentralisation amorcée en 1982 a conduit l'Etat à réformer son organisa-tion au niveau territorial : deux décrets de 1982 ont accordé aux préfets un rôle de direction des services de l'Etat et non plus seulement d'animation. Cette volonté d'équilibre entre décentralisation et déconcentration représente depuis cette époque un trait caractéristique du modèle français d'administration territoriale.

Le décret du 1er juillet 1992 portant "charte de la déconcentration" a affirmé la compétence de droit commun des services déconcentrés de l'Etat : ils constituent l'administration chargée, dans un dé-partement ou une région, de mettre en œuvre les politiques publiques décidées au niveau national, d'appliquer ou de faire appliquer une réglementation ou de délivrer des prestations aux usagers.

Dans le sillage d'analyses conduites par la suite portant sur l'efficacité de l'Etat au niveau décon-centré160 , une profonde réorganisation des services de l'Etat à l'échelle des régions a été engagée à partir de 2004 puis poursuivie par une réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE), en 2007. Elle a conduit au regroupement en huit pôles des services départementaux et régionaux pré-cédemment organisés selon une logique ministérielle.

En 2008, le Conseil de modernisation des politiques publiques a constaté un enchevêtrement inex-tricable de relations horizontales, transversales et verticales des services ; il a été décidé de revoir et corriger la réorganisation territoriale de l'Etat. Le nombre de ses directions régionales chargées de la conduite interministérielle des politiques publiques a été réduit de vingt-trois à huit structures.

A l'échelon départemental, il a fallu attendre le décret du 3 décembre 2009 pour faire évoluer signifi-cativement l'organisation en deux ou trois directions départementales interministérielles, modulable selon la taille du département.

Depuis le décret du 16 février 2010, le préfet de région a été placé dans une position d’autorité sur le préfet de département, sauf dans les domaines du droit des étrangers, de la police administrative et du contrôle de légalité. En outre, ce texte réglementaire a établi le niveau de responsabilité bud-gétaire non plus au niveau de chaque préfet de département mais à celui de chaque préfet de ré-gion.

Une nouvelle réforme de l'organisation territoriale de l'Etat est intervenue en 2015 à travers trois textes principaux :

  • la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions ;
  • le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant  nouvelle "charte de la déconcentration" fixe les nouvelles règles découlant du principe de déconcentration pour l'organisation des administrations civiles de l'Etat. Elle renforce le rôle des préfets dans la direction des services déconcentrés de l'Etat et dans la coordination de l'ensemble des opérateurs et institutions qui en dépendent ;
  • les deux décrets du 17 décembre 2015 fixent l'organisation territoriale de l'administration de l'Etat qui résulte de la création de nouvelles régions.

Cette réforme présente plusieurs caractéristiques parmi lesquelles les suivantes :

  • elle simplifie la carte administrative et son fonctionnement en faisant du préfet de région le res-ponsable à la tête des principaux services déconcentrés, aux côtés du recteur académique et du directeur régional de santé ;
  • elle renforce la proximité de l’administration de l’État avec les territoires et les citoyens par la réactivation du niveau départemental : plus d’un million de fonctionnaires et d’agents publics exercent dans l’administration territoriale de l’État, dont seulement 37 000 dans les services déconcentrés régionaux, hors Éducation nationale ;
  • elle vise à améliorer l’efficacité, faire des économies, moderniser les méthodes de travail par, notamment, la spécialisation des sites des différentes directions régionales, l’apparition du prin-cipe de mutualisation des fonctions supports des administrations de l’État et, enfin, la modernisa-tion des méthodes de travail, sous-entendant le développement de l’administration numérique161 ;

La mise en œuvre de ces évolutions remet en question l'équilibre des pouvoirs à l'échelon territorial.

2. Les bouleversements de la réforme territoriale de l'Etat

À travers les réformes de ces dernières années, l’administration territoriale de l’Etat a connu des bouleversements sans précédents. Son accompagnement en termes de ressources humaines est estimé comme imparfait par certains observateurs :

  • la nouvelle organisation des services déconcentrés de l'Etat, dans le cadre de la Réforme de l'administration territoriale de l'Etat (Réate) - avec comme objectifs affirmés de restreindre le nombre de directions départementales et régionales, de renforcer les rôles de pilotage des pré-fets de département et de région, et de conduire à des synergies sources d’économies de moyens -  n’aurait « trouvé quasiment aucune traduction en termes de gestion des personnels» 162 
  • le morcellement statutaire serait source de désorganisations et de divergences entre ministères dans leur gestion des ressources humaines163 ;
  • alors que les agents sont placés sous l’autorité des préfets, responsables au niveau territorial de la mise en œuvre des politiques publiques, leur gestion reste ministérielle et souvent centralisée164 ;
  • dans certaines préfectures ou sous-préfectures, l'Etat serait "arrivé, en termes de réduction des effectifs, à la limite au-delà de laquelle certaines missions ne peuvent plus être remplies"165 .

 

II. L'Etat régional à la recherche d'un nouvel équilibre

1. La nouvelle architecture territoriale de l'Etat

La réforme de l'architecture territoriale de l'Etat conduite depuis 2015 aboutit à une construction nouvelle qui est celle d'un "Etat régional" 166, même si l'échelon départemental est bien maintenu sur tout le territoire national comme circonscription de l'Etat.

L'organisation régionale type dépendant du préfet de région repose sur plusieurs structures : la direction régionale des finances publiques (DRFiP) ; la direction régionale de l'alimentation, de l'agri-culture et de la forêt (DRAAF) ; la direction régionale de la culture (DRAC) ; la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ; la direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) ; la direction régio-nale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ; le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR). Le préfet de région est assisté d'un comité de l'administration régionale (CAR) qui rassemble les préfets de départements, les chefs de pôles régionaux de l'Etat, le secré-taire général pour les affaires régionales, le secrétaire général placé auprès du préfet du départe-ment où est le chef-lieu de la région et le trésorier-payeur général de région.

L'organisation départementale type dépendant du préfet de département repose quant à elle sur les structures suivantes : la direction départementale des finances publiques (DDFiP) ; la direction dé-partementale de la cohésion sociale (DDCS) ou direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) ; la direction départementale des territoires (DDT) ; la direction départementale de la sécurité publique (DDSP).

Cette réorganisation des services de l'Etat dans ces territoires, effective depuis le 1er janvier 2016, avance petit à petit. Les nouveaux organigrammes se mettent en place, engendrant un certain nombre de changements d'affectations professionnelles d'agents. À l'été 2016, dans les sept ré-gions fusionnées, sur les 8 000 agents concernés, 150 ont refusé leur affectation, un nombre peu important selon les représentants de l’Etat. Le nombre de mobilités géographiques devrait s’élever à un peu moins de 400, un chiffre plus bas que ce qui avait été annoncé à l’origine, et le nombre de mobilités fonctionnelles à environ 1 800.

Des schémas stratégiques de l’Etat en régions ont été élaborés à la fin du premier semestre 2016 par les préfets de région, qui articulent les différents services de l’Etat, et préparent la refonte de la carte des arrondissements.

Enfin, le plan préfectures nouvelles générations (PPNG), lancé en juin dernier, qui s’inscrit dans le cadre de la directive nationale d’orientation 2016 – 2018 pour les préfectures, vise à dématérialiser un certain nombre de procédures, et à recentrer les préfectures et sous-préfectures sur des mis-sions d’ingénierie et de sécurité. Il est en cours de mise en place, pour une échéance au 1er janvier 2017.

Au 1er janvier 2015, sept arrondissements ont été supprimés, en Alsace et en Moselle. La Cour des comptes, dans son rapport annuel 2015, estime que leur nombre de sous-préfectures (235) est trop important ainsi que leur coût (250 millions €). Dans ce contexte, le 16 février 2016, le Pre-mier ministre a missionné les préfets de départements pour organiser une concertation autour de la réforme de l’échelon infra-départemental des sous- préfectures. Il a été demandé aux préfets de proposer des jumelages ou fusions d’arrondissements pour construire des territoires plus forts, d’organiser la mise en réseau des sites préfectoraux, en distinguant les missions que les sous-préfets doivent exercer avec l’appui des services sous-préfectoraux, de celles exercées avec les équipes départementales. Les agents des sous-préfectures doivent par ailleurs être clairement repositionnés sur l’ingénierie territoriale, en appui des porteurs de projets publics et privés.

La carte des arrondissements préfectoraux pourrait passer de 335 à 249, soit trois quarts du nom-bre actuel167, sans que soit précisé à ce jour de combien le nombre de sous-préfectures baissera.

Par ailleurs, la mission sénatoriale de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des lois de réforme territoriale a présenté son deuxième rapport d'étape de juin 2016 et relevé la difficile coordination de la réorganisation des services de l'Etat et de ceux des régions fusionnées. Cette "étanchéité" entre l'organisation des services de l'Etat et de la région est inévitable. Les préfets de région et les prési-dents de conseils régionaux ont chacun à tenir compte de la nature de leurs missions propres et de la réalité de l'organisation antérieure. Il n'en demeure pas moins que les services de l'Etat - qui s'or-ganisent de manière multisite - doivent composer avec une organisation des services des conseils régionaux elle-même multisite, avec les difficultés que cela implique. Or, les méthodes de travail et des moyens matériels pour travailler en multi-sites, qu'il s'agisse d'outils de visio-conférences ou de déplacements, constituent des changements à accompagner 168 .

2. La recherche d'une méthode de réforme de l'Etat à l'échelon territorial

Certains soulignent que la modernisation de l’action publique est la « mère de toutes les réformes », et la seule voie possible pour remédier aux difficultés actuelles. Elle porte un triple enjeu :

  • le maintien d’un contrat social ;
  • l’anticipation, la préparation et l’accompagnement de la société aux mutations en cours ;
  • l’aide à la résorption des déficits publics, condition sine qua non d’une action publique efficace et durable". 169

Les conditions de mise en œuvre d'une réforme comptent tout autant que ses objectifs affichés car elles influent sur le résultat final. Plusieurs analyses conduites ces dernières années ont recom-mandé une attention particulière à plusieurs facteurs clefs de réussite d'une réforme des services déconcentrés de l'Etat.

En premier lieu, la mission de bilan de la révision générale des politiques publiques (RGPP) (menée de 2007 à 2012) a souligné, dans un rapport de 2012, le maintien d’un pilotage interministériel fort comme condition de succès pour toute réforme de l'Etat et proposé trois orientations pour garantir une action de modernisation qui améliore l’efficacité et la lisibilité des politiques publiques :

  • lancer un examen des politiques partagées avec d’autres acteurs, en commençant par les plus concernées par la décentralisation ;
  • au sein de l’administration de l’État, donner la parole aux agents afin de recueillir leurs propositions permettant d’alléger des tâches inutilement lourdes ou d’éliminer des incohérences dans le fonc-tionnement des services ;
  • faire de l’amélioration de la gestion des ressources humaines un chantier prioritaire, afin de se donner les moyens d’accompagner les futures réformes.

En second lieu, lors de la présentation de ce rapport de bilan de la RGPP, en 2012, le Premier mi-nistre a indiqué que le projet de modernisation de l’action publique serait étroitement articulé avec la nouvelle étape de décentralisation, pour une efficacité renforcée de l’action publique et une meilleure organisation des compétences entre l’État et les collectivités territoriales.

En troisième lieu, la Cour des comptes170 souligne que la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) n’a jamais reposé les questions principales : quelle est la meilleure organisation en fonction des objectifs de l’État sur chaque politique publique et des caractéristiques des organisa-tions ?

Enfin, notons qu'une des problématiques de la modernisation de l’action publique porte sur la façon de concilier l’approche d’ensemble (globale) - la vision stratégique - avec la mise en œuvre opéra-tionnelle au plus près du terrain (locale) - la vision pragmatique.

L'art de réformer (l'état des lieux, l'écoute des agents, la place accordée aux acteurs des évolu-tions, les finalités, etc.) sont sources d'enseignement pour les collectivités territoriales dans leurs propres démarches de modernisation de leurs organisations.

 

 


160  Rapport Picq : "L'Etat en France : servir une nation ouverte sur le monde", 1994 ; rapport de la Cour des comptes : "Déconcentration et réforme des administrations de l'Etat", 2003
161  "La transition numérique de l'administration territoriale de l'Etat", rapport de l'IGF et de l'IGA, 2016
162  « La stratégie d’organisation à cinq ans de l’administration territoriale de l’Etat », Jean-Marc Rebière et Jean- Pierre Weiss, 2013
163  "Rapport sur la fonction publique", Bernard Pêcheur, 2013
164  Rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), 2012

166  "Premier point sur la réforme de l'Etat territorial", Patrick Gérard, AJDA, n°8-2015, 9 mars 2015
167  Le différentiel entre le nombre d'arrondissements (335) et celui des sous-préfectures (235) s'explique par le fait qu'un chef-lieu de département n'accueille pas de sous-préfecture
168  La transition numérique de l'administration territoriale de l'Etat, rapport de l'IGF et de l'IGA, 2016
169  L'action publique et sa modernisation : La réforme de l'Etat, mère de toutes les réformes, Terra Nova, 2013

170  "L'organisation territoriale de l'Etat", Cour des comptes, 2013

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