Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les évolutions vers la rénovation de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


Les nations qui ont des institutions fédérales accordent des attributions étendues à leurs compo-santes : les "États locaux". Ces derniers disposent de marges d'autonomie pour fixer leur propre statut, à la fois sur le plan constitutionnel, juridictionnel et administratif. Ils participent, en tant qu'enti-tés fédérées, aux institutions de la fédération.

Ce modèle se distingue de celui des États unitaires dans lesquels il est établi un seul ordre juridique : l'autonomie accordée aux pouvoirs locaux ne porte alors que sur le registre administratif voire réglementaire.

Cette typologie binaire devient de plus en plus hybride :

• les États fédéraux organisent parfois des décentralisations ;

• certains États unitaires accordent au niveau régional de leurs collectivités le droit d'élaborer des législations particulières dans un certain nombre de compétences exclusives ;

• le fédéralisme ne garantit pas nécessairement l'autonomie des collectivités, notamment en ma-tière financière1.

La République dont nous héritons, en France, est le fruit d'une longue et lente construction mais aussi d'un profond ancrage historique et géographique. Depuis des siècles, il a été fait le choix d'un Etat unitaire constitué, au fil des réformes, de collectivités territoriales. Les étapes ont été nom-breuses : depuis le 14 décembre 1789 - la commune est alors devenue la cellule administrative de base à la place des anciennes paroisses de l'Ancien Régime2 - jusqu'aux récentes lois de création de métropoles, de regroupement d'intercommunalités et de fusion de régions - en passant par la loi municipale de 1884, la loi de 1946 qui a départementalisé les colonies de la Guadeloupe, de la Mar-tinique, de la Réunion et de la Guyane, les lois de décentralisation de la période 1981-1985, la ré-forme constitutionnelle de 20033 qui a notamment élargi le champ des statuts des collectivités - la République unitaire, avec son organisation décentralisée, reflète désormais une véritable diversité institutionnelle.

Dans ce contexte, après avoir retracé le cheminement des récentes réformes territoriales et des tentatives de simplification du paysage institutionnel, nous ferons état des réflexions en vogue con-cernant le schéma cible français en matière d'organisation décentralisée.

 

 I. Les réformes institutionnelles qui ont remodelé l'organisation territoriale au cours des deux dernières années

1. Le fil rouge des récentes réformes territoriales en matière ins-titutionnelle

En France, comme dans de nombreux autres pays, la réforme du secteur public est d'actualité. Elle porte, en premier lieu, sur les institutions, celles du niveau local en particulier.

Après ce que certains ont qualifié de "tâtonnements" et de "revirements" successifs dans les intentions4, il convient de reconnaître que, au cours de l'actuelle législature, le gouvernement français a impulsé un vaste mouvement de modifications conséquentes des institutions locales qui revêtent une ampleur inégalée depuis le début des années 1980 :

• la loi du 27 janvier 2014 a créé de nouvelles métropoles aux statuts diversifiés (la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, les autres catégories de métropoles de droit commun) ;

• la loi du 16 janvier 2015 a ramené le nombre de régions de 21 à 12 dans l'Hexagone ;

• la loi du 7 août 2015 a modifié la répartition de compétences entre les différentes catégories de collectivités, en procédant, en définitive, à la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions.

Cependant, ces réformes législatives de 2014 et 2015 - comme celles qui ont conduit à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ou celle n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 - posent un problème de méthode, selon certains commentateurs. Elles n'ont pas résulté d'une vision nourrie par une ré-flexion d'ensemble, préalable aux étapes législatives. De ce fait, elles ont été difficilement compré-hensibles avant leur aboutissement.

Certains se souviennent de la démarche volontaire, rapide et maîtrisée engagée par le premier gouvernement de François Mitterrand qui a abouti aux lois de décentralisation de 1982-1986. Autre exemple de démarche exemplaire : le rapport Mauroy, intitulé "Refonder l'action publique locale", publié en 2000, qui avait réussi, à travers un bilan des lois de la décentralisation, à proposer des orientations pour l'avenir, fondées sur des mesures débattues par des acteurs d'horizons divers. Si ce document n'a été repris que partiellement par le gouvernement de l'époque à travers la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, il n'en reste pas moins un modèle de réflexion d'ensemble visant à fixer un cap partagé susceptible de guider une réforme cohérente et équilibrée.

Faute de méthode de ce type, nombre d'observateurs relèvent des blocages :

• incapacité à hiérarchiser les priorités en fonction d'un niveau de service public clairement appré-cié ;

• les efforts de réduction des dépenses publiques sont menés de manière parcellaire ;

• les pistes de réforme sont envisagées de façons morcelées.

Au total, il est fréquemment relevé que notre dispositif d’action publique évoluerait peu :

• le niveau de services publics serait, de ce fait, menacé ;

• l'action publique infra-étatique resterait illisible aux yeux des citoyens ;

• le pacte démocratique local risquerait de se dégrader inexorablement.

Même si la situation française n'est pas aussi particulière que certains le disent5, le maître-mot des appels à la réforme du système français est celui de "simplification territoriale". Or, les approches en ce sens ne sont pas consensuelles. Par exemple, au cours des huit dernières années : le rap-port de Jacques Attali prônait la suppression des départements6; le rapport d'Edouard Balladur proposait la réduction du nombre des régions7; le rapport d'Yves Krattinger plaidait pour des ré-gions plus fortes et plus étendues mais aussi pour un nouvel avenir pour les départements8.

Il n'en demeure pas moins que cet objectif de simplification a inspiré la vague de réforme de 2014 et 2015, notamment à travers la révision de la carte des régions.

Rappelons qu'auparavant une procédure, introduite par la loi du 16 décembre 2010, autorisait la naissance de grandes régions9. Elle n'avait produit aucun effet en raison des conditions drastiques imposées. Les Alsaciens l'ont découvert à leurs dépens lors de la consultation du 7 avril 201310. C'est pourquoi, l'actuel gouvernement a choisi d'imposer, par la voie législative, une nouvelle carte institutionnelle. Ce regroupement de régions qui a résulté de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 a fait évoluer, au 1er janvier 2016, le périmètre et la densité démographique de cet échelon décentra-lisé.

Les motifs invoqués pour justifier cette nouvelle carte relèvent de trois ordres :

• les régions sont supposées plus efficientes pour relever le défi du redressement de l'économie et des comptes publics en élargissant leur superficie ;

• le poids de chaque région française serait inférieur à celui de ses homologues européennes ;

• la fusion horizontale de collectivités serait source d'économies en matière d'administration.

Ces arguments relatifs à la superficie, au poids et à l'économie d'échelle sont en trompe-l'œil selon certains :

• il n'aurait jamais été prouvé que la dimension des régions influerait sur la réussite économique des entreprises ;

• le poids de certaines régions européennes résulte de choix d'autonomie de nature différente. Dans un État fédéral tel que l'Allemagne, dans des communautés autonomes telles qu'en Es-pagne, ou des régions à large autonomie normative telles qu'en Italie, les échelons locaux ne re-posent pas sur le même mode institutionnel que celui de la France qui a fait le choix d'avoir des collectivités territoriales décentralisées au sein d'un Etat unitaire. C'est pourquoi, si le poids dé-mographique des régions françaises est désormais l'un des plus important de l'Union euro-péenne (en moyenne 5 millions d'habitants depuis le 1er janvier 2016), leur poids financier reste en-deçà de celui de la plupart des autres régions européennes11 ;

• il n'est pas établi que le regroupement d'office des régions sera source d'économies. Pour une réforme institutionnelle qui voulait atteindre un gain de plusieurs milliards par an12, les efforts ont été centrés sur les régions alors même que ce niveau d'administration locale représente seule-ment 11% du total des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, soit 16 milliards par an.

Notons pour mémoire que le congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe 13 a critiqué fermement, en mars 2016, la réforme territoriale conduite par la France en 2015-2016. Se-lon cette instance, plusieurs des mesures adoptées ont enfreint la charte européenne de l'autono-mie locale que la France a signée en 2007, parmi lesquelles l'absence de consultation des régions concernées par les fusions.

2. La rationalisation de la carte intercommunale

Depuis deux ans, il est observé, en France, tout à la fois, une rationalisation méthodique de l'inter-communalité, un renforcement institutionnel des agglomérations, une fin programmée des syndicats intercommunaux et un mouvement de création de communes nouvelles.

a) L'incitation à la rationalisation de l'intercommunalité

Les dispositifs de coopération entre communes remontent au XIXème siècle : les commissions syndicales (1837) ; les ententes et les conférences intercommunales (1884) ; les syndicats inter-communaux (1884 et 1890) ; les syndicats à vocations multiples (1959) ; les communautés ur-baines (1966) ; les communautés de communes (1992) ; les communautés d'agglomération (1999).

Après une phase d'expansion de 1999 à 2010, alors même que toutes les communes sont désor-mais membres d'une intercommunalité, la tendance est désormais aux regroupements : 1 845 éta-blissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en 2000 ; 2 599 en 2011 ; 2 133 en 2015 ; 2 062 au 1er janvier 2016. Le nombre moyen de communes membres des intercommunalités a évolué de 11 en 2000 à 20 au 1er janvier 2016.

Au 1er janvier 2017, le paysage intercommunal aura profondément changé. La nouvelle carte, fon-dée sur les exigences de fusion de communautés de la loi du 7 août 2015 (en particulier le seuil de 15 000 habitants faisant l'objet d'adaptations dans les zones peu denses), fera passer le total des EPCI entre 1 200 et 1 400.

L'intercommunalité s'est développée, au cours des années 2000, sur la base de mécanismes d'inci-tation financière. Elle est aujourd'hui motivée par une contrainte : trouver de nouvelles ressources. Le regroupement d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), prévu par la loi de 2015, devrait permettre de réaliser des économies d'échelle et favoriser une meilleure répartition des ressources entre les communes, tout en préservant l'autonomie politique des élus municipaux sur leur  territoire.

b) Le renforcement institutionnel des agglomérations

Les dernières lois de réforme territoriale14 ont renforcé les institutions des agglomérations :

• la création de 14 métropoles de droit commun15 qui regroupent plus de 15 millions d'habitants16   ;

• la naissance de la métropole de Lyon, collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution  ;

• la métropole du Grand Paris qui rassemble 131 communes17 et comprend 7 millions d’habitants qui ont été regroupés dans des ensembles d'environ 350 000 habitants, appelés territoires. En 2020, le conseil métropolitain sera élu au suffrage universel direct. L'objectif de cet échelon de taille régionale - qui n'épouse pas le périmètre de l'Île-de-France - est de corriger les inégalités entre les communes18 et de porter les opérations d'intérêt métropolitain dont le contenu reste à préciser ;

• la transformation-extension de communautés d'agglomération en communautés urbaines qui réunissent désormais 2,5 millions d'habitants ;

• l’institution des pôles métropolitains comme espaces de recherche de coopérations sur un péri-mètre large rassemblant plusieurs EPCI (le plus souvent entre zones plus ou moins denses et rurales). Il existe, fin 2016, dix-sept pôles métropolitains et une quinzaine sont à l'étude ou en cours de création ;

• le législateur contraint les départements et les métropoles à conventionner sur le transfert de compétences départementales aux métropoles. Elles seront exercées en lieu et place du dépar-tement ou déléguées, en son nom et pour son compte19.

Certains voient dans ces évolutions la prise en compte, en matière institutionnelle, du fait urbain.

c) La carte des syndicats intercommunaux

Dans un récent rapport, la Cour des comptes recommande que se poursuive la rationalisation de la carte des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM et SMF) 20 .

Depuis près d'un siècle, pour compenser l'éparpillement communal, les communes - et principale-ment celles de taille réduite - se sont regroupées pour assurer certaines compétences de base (un peu plus de quatre-vingt différentes, mais principalement centrées sur les infrastructures scolaires, l'eau, l'assainissement, les actions environnementales, le sport, l'hydraulique, les déchets ménagers).

En 1995, il existait 17 895 syndicats intercommunaux. La loi du 12 juillet 1999 relative au renforce-ment de la coopération intercommunale devait normalement conduire les communes à réduire de manière massive ce nombre. Ce ne fut pas le cas, même si une baisse fut observée : en 2016, il reste un total de 11 187 syndicats répartis en :

- 7 992 syndicats mixtes à vocation unique (SIVU) ;

- 1 149 syndicats mixtes à vocation multiple (SIVOM) ;

- 2 046 syndicats mixtes fermés (SMF).

La loi du 7 août 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République impose la "remontée" des syndicats dans les intercommunalités, dans un délai fixé entre 2017 et 2020. Cette contrainte concerne ceux qui sont compétents en matière d'eau, d'assainissement, de déchets ménagers, de développement économique.

C'est dans ce contexte que la Cour des comptes recommande d'accorder aux préfets de pouvoirs - sur le modèle de ceux prévus par la loi du 16 décembre 2010 et celle du 7 août 2015 en matière de regroupements d’intercommunalités - qui leur permettrait de garantir l'objectif de rationalisation de la carte des syndicats, voulu pour l'horizon 2020.

c) Les communes nouvelles

À l'échelle européenne, le paysage territorial français se caractérise par un nombre élevé de com-munes : 35 658 dont près de 19 000 de moins de 500 habitants.

Les déboires de la loi de 1971 sur les fusions et regroupements autoritaires de communes s'expliquent par le fait que cette réforme était imposée par le préfet qui était chargé de dresser lui-même un plan des fusions de communes à réaliser. Après l’échec de cette méthode, il n'y eut plus d'autres tentatives de recomposition locale par la voie des fusions, contrairement à ce que firent plusieurs pays européens à la même époque. Le paysage institutionnel local ne bougea ensuite qu'à travers l'intercommunalité, la loi de 1999 ayant su favoriser sa montée en puissance grâce à des mesures de fortes incitations financières.

Ce n'est que quatre décennies après la loi de 1971 qu'un nouveau dispositif attractif de fusion de communes fut conçu pour les communes volontaires. Il a été instauré par la loi n° 2010-1563 du 16 octobre 2010 et amélioré par les dispositions de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 qui a mis en place un mécanisme d'incitation financière. Le mouvement de création de communes nouvelles représente, depuis 2015, une révolution silencieuse de l'organisation territoriale française21. C'est ainsi que le nombre des communes françaises est passé, en 2016, sous la barre symbolique des 36 000 22 .

Ce phénomène de regroupements volontaires de communes s'explique par divers facteurs et prin-cipalement par le gain financier qu’il permet (exonération de la baisse de la dotation forfaitaire durant trois ans et majoration de 5% de la dotation forfaitaire au cours des trois premières années suivant leur création pour les communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants). Il résulte aussi de la volonté des élus municipaux de peser plus dans les intercommuna-lités en cours d'agrandissement par regroupement.

Cependant, un tel "mariage" ne peut tenir pour des motifs d'argent. Il impose de faire émerger un destin collectif, une identité rénovée, un projet de territoire inscrit sur le long terme, partagé et identi-fié. La pérennité des communes nouvelles au-delà de 2020, année du prochain renouvellement gé-néral des conseils municipaux, reste une inconnue pour ces alliances qui bénéficient d'une période d'essai. En particulier, l'obligation de lissage de la fiscalité communale au sein du nouveau périmètre communal, dans un délai maximal de douze ans, peut, dans certaines communes nouvelles, susci-ter une crainte d'augmentation douloureuse des impôts pour certaines catégories d'habitants si les économies de gestion ne permettaient pas de l'éviter.

 

II. Les fusions de collectivités et les mutualisations

1. Que penser des collectivités XXL ?

Le principe selon lequel "big is beautifull" a conduit à la fusion des régions et à l'élargissement des intercommunalités. Ces mesures ont été inspirées par une logique de simplification horizontale. Il est permis de se demander si la fusion des régions générera des économies et si l'élargissement des intercommunalités sera compatible avec les lois de la gouvernance.

a) La fusion des régions est-elle source d'économies ?

Certains s'interrogent sur la capacité des nouvelles régions à démentir une loi de la sociologie des organisations selon laquelle plus les collectivités évoluent vers la taille XXL à l'échelle de grands territoires, plus elles génèrent des coûts de régulation et subissent des effets d'hyper-administration qui, d'une part, font perdre les avantages d'économies budgétaires espérés du regroupement et, d'autre part, font évoluer la gestion publique locale vers le modèle d'administration centrale avec ses strates pyramidales, ses lourdeurs et ses rigidités.

La nécessité d'assurer l'unité dans une organisation déconcentrée, la gestion des formes institu-tionnelles multipolaires et multi-sites, l'harmonisation des règles de fonctionnement, la prise en compte des particularités territoriales, le besoin de sauvegarder de la proximité et de l'efficacité dans un pilotage dont le centre est éloigné, le travail de régulation, de cohésion institutionnelle et de cohérence collective : toutes ces activités auraient un coût que génèreraient les grandes struc-tures, de type XXL. "Big is not beautiful", selon certains analystes.

b) L'élargissement des intercommunalités est-il compatible avec les lois de la gouvernance ?

Les communes - issues des anciennes "paroisses" - viennent du plus profond de notre histoire. C'est une particularité française qui en fait l'échelon de base de la démocratie, le lieu de racines indispensables à tout être social, la forme institutionnelle qui organise les espaces ruraux et fait vivre ses villages. C'est là que les gens se côtoient, vivent ensemble, décident de leur cadre de vie quotidienne. Elles sont la petite république dans la grande !

Les communautés dites "XXL" (celles dont le nombre de communes membres est égal et supérieur à 50) 23 appellent de nouvelles formes de fonctionnement collectif voire d'exercice territorialisé des compétences24 et peuvent, de ce fait, susciter des craintes de la part de communes rurales quant à leur représentation.

Pour que ces structures soient aussi collégiales que possible, de nouvelles formes de gouvernance doivent être conçues par les exécutifs. Ceci conduit d’ailleurs certaines grandes intercommunalités à créer des conseils de territoires dont le périmètre correspond à des "sous-bassins de vie" 25 . Cette évolution peut cependant réduire la place des oppositions municipales au conseil communautaire.

2. Le maillage territorial français et le principe de mutualisation

À l'échelle européenne, les marques de particularités du paysage territorial français sont nom-breuses : un nombre élevé de communes, une multiplicité de syndicats de communes,  des catégo-ries de collectivités parmi les plus nombreuses (niveaux régional, départemental, intercommunal, communal), territoires dans certaines métropoles, arrondissements pour Paris, Lyon et Marseille.

Cette situation soulève une interrogation quant aux possibilités de partage de ressources et d'enti-tés entre collectivités : c'est la problématique de la mutualisation. Nous distinguerons cette notion de celle de "mise à disposition" 26  ou de « délégation d'exercice de compétences» 27, du chef de filât 28  ou encore de la formule d’entente29.

La notion de mutualisation est distincte de celle de « mise à disposition » de service qui s’observe, par exemple, dans le cadre d'une coopération intercommunale. En effet, un EPCI dispose le plus souvent de services propres. Cependant, parfois, il choisit d’utiliser les services de ses communes membres pour exercer ses propres compétences30. Ceux-ci sont alors mis à disposition de l’intercommunalité.

La notion de mutualisation se distingue aussi des « délégations de compétences » entre niveaux de collectivités ou entre une collectivité et l'Etat (dans le champ du développement économique, de la formation professionnelle, des transports publics, etc.) 31.

Elle se différencie aussi du chef de filât où s'organisent des modalités d'action commune de plu-sieurs collectivités32.

Elle se distingue, enfin, d'une entente. Cette formule permet à deux ou plusieurs conseils munici-paux, des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale ou de syn-dicats mixtes de conclure entre eux, sur des objets compris dans leurs attributions et leurs terri-toires, des conventions à l'effet d'entreprendre ou de conserver, à frais communs, des ouvrages ou des institutions d'utilité commune33

Le terme de mutualisation, en matière d'institutions publiques locales, concerne la mise en place, temporaire ou pérenne et par voie conventionnelle, de moyens organisationnels communs prove-nant de deux ou plusieurs personnes morales (collectivités territoriales et/ou établissements pu-blics), dans le but d'assurer, pour le compte de ces mêmes personnes morales, des prestations d'intérêt commun dans le champ de fonctions ressources34 et/ou de domaines opérationnels, en dehors des transferts de compétences. La compétence mutualisée reste de la responsabilité de l'assemblée délibérante de chaque personne morale qui conserve l'ensemble de ses prérogatives35.

L'échange de services réalisé dans le cadre de cette mutualisation peut être vertical (entre un EPCI et ses communes membres, par exemple) ou horizontal (entre des collectivités indépendantes les unes des autres : des départements et une région, par exemple).

Cette mutualisation peut concerner, par exemple, une cuisine centrale, des groupements de com-mandes, un service de gestion des ressources humaines ou bien les maisons de service au public 36.

Nombre d'acteurs considèrent que les mutualisations sont l'un des leviers d'optimisation des res-sources, de rationalisation de la gestion publique et de maîtrise des dépenses de fonctionnement 37.

La mutualisation se heurte toutefois à des réticences :

• crainte d'une réduction de pouvoir, d'une perte d'identité ou d'une forme d'"impérialisme" de la part de la ville centre 38 ;

• appréhensions liées à l'éloignement et au degré de réactivité39.

En dépit de ces réticences, les mutualisations au sein du bloc communal se développent de ma-nière variée, tant par leurs formes que par leurs périmètres. Il est observé qu'elles sont le fruit de la volonté politique des acteurs plus que des circonstances exogènes40.

Afin d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération intercommu-nale à fiscalité propre doit établir un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale à fisca-lité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement. Chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l'avancement de ce schéma de mutualisation fait l'objet d'une communication du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant41.

Mentionnons que d'autres champs de mutualisation voire de simplifications organisationnelles sont souvent cités qui concernent les centres de gestion et les intercommunalités, les services dépar-tementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les départements, les centres communaux d'action sociale et les communes, les caisses des écoles et les services d'une ville, et entre toute collectivi-té et ses "organes périphériques" 42.

Ainsi, par exemple, les départements d'un espace régional pourraient se doter de services com-muns pour la gestion de fonctions ressources (gestion financière, contrôle de gestion, ressources humaines, commande publique, fonction juridique, gestion immobilière, systèmes d'information, etc.) ou de fonctions support (restauration scolaire, gestion des bâtiments des collèges, etc.). Ceci sup-poserait que ces liens conventionnels soient reconnus pour les catégories de personnes morales de droit public autres que les communes et les EPCI pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial43 .

 

III. À la recherche du schéma cible d'organisation territoriale voulu pour la France

Le nombre de statuts particuliers et les stratégies d'évolution de la carte de découpage des pou-voirs locaux français évoluent de manière diversifiée. En témoignent, deux projets de simplifications horizontales qui s'ajoutent à celui que viennent de connaître certaines régions et les intercommuna-lités : les conseils départementaux des Yvelines et des Hauts-de-Seine travaillent sur un projet de fusion d'ici 2018 dont l'objectif affiché est celui d'économies financières (estimation d'un gain de 10%) et d'efficacité accrue ; les communes d'Issy-les-Moulineaux et de Boulogne-Billancourt ont officialisé, en juillet dernier, leur projet de fusion qui devrait donner naissance à une nouvelle ville d'ici à 2018, qui comprendra 200 000 habitants.

Ces modifications de type "horizontal" se distinguent des pistes de réformes "verticales" sur les-quelles nous mettrons l'accent dans la suite du présent document.

1. L'invention institutionnelle de la collectivité unique

Des expériences ultramarines, parisiennes et corse ont contribué à inventer un modèle de collecti-vité unique comme forme institutionnelle d'organisation territoriale. Nous les présenterons rapide-ment avant d’exposer la portée potentielle de la notion de collectivité unique dans le système institu-tionnel français.

a) La contribution des Outre-mer à l'invention institutionnelle de la collectivité unique

En 1946, la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion ont accédé au statut de départe-ment d'Outre-mer. En 1982, ces quatre territoires sont devenus des régions qui vinrent se super-poser aux départements. Il fallut attendre la révision institutionnelle du 28 mars 2003 et la disposition inscrite à l'article 73, alinéa 7, pour ouvrir, dans ces collectivités ultramarines, la possibilité d'opter pour le statut de collectivité unique se substituant au département et à la région, sous réserve du consentement des électeurs des territoires concernés.

Un scrutin proposant cette évolution, organisé en décembre 2003, fut massivement rejeté en Gua-deloupe et obtint une faible majorité en Martinique. Suite à ce référendum, deux composantes du département et de la région de la Guadeloupe, les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, ont bénéficié d'un nouveau statut, celui de collectivité d'Outre-mer 44 .

Une nouvelle consultation, organisée en 2010, a confirmé la réticence de la Guadeloupe pour évo-luer vers une collectivité unique.

A travers le même type de référendum organisé de manière concomitante, la Martinique et la Guyane ont refusé, à une très large majorité, le statut de collectivité d'Outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution45 et accordant une autonomie accrue. Un autre référendum, organisé peu après, a permis à ces deux territoires d’approuver le principe de création d'une collectivité unique, régie par l'article 73 de la Constitution, appelée à exercer les compétentes dévolues au départe-ment et à la région. Ce sont les lois organique et ordinaire du 27 juillet 2011 qui ont procédé à la création de ces deux nouvelles collectivités uniques, ensuite mises en place le 1er janvier 2016.

b) Le statut de Paris et son projet de réforme

Paris dispose d'un statut particulier. Depuis la loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la ré-gion parisienne, elle rassemble, sur un seul et même territoire, deux collectivités : une commune et un département intervenant avec une seule assemblée délibérante et au moyen des mêmes ser-vices.

Pour tenir compte de la taille de ce territoire, la loi du 31 mars 1982 a instauré le principe de l'organi-sation des élections municipales dans le cadre des arrondissements et créé les mairies d'arrondis-sement.

Le projet de loi sur le statut de Paris, adopté en conseil des ministres le 3 août 2016, vise à instituer, à l'horizon du 1er janvier 2019, une collectivité à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Cons-titution, issue de la fusion de la commune et du département de Paris. Dénommée "ville de Paris", cette collectivité unique exercera les compétences de la commune et du département. Le conseil de Paris sera soumis aux règles de fonctionnement des conseils municipaux.

Le même projet de loi prévoit de renforcer les missions confiées aux maires et aux conseils d'ar-rondissement de Paris : par exemple, l'approbation des contrats d'occupation des équipements de proximité ; la conclusion des contrats d'une durée inférieure à douze ans.

c) Le projet d'assemblée unique de Corse

Pour la Corse, en 2003, il a été envisagé un statut de collectivité unique qui n’a pas abouti. En effet, la loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 a organisé une consultation de ses électeurs sur un projet de mo-dification de son organisation institutionnelle en une collectivité unique - avec une assemblée de Corse - dotée d'un statut spécial, absorbant la collectivité territoriale de Corse (CTC) et de ses deux départements. Ce projet a été rejeté par référendum le 6 juillet 2003.

Ce projet a vu le jour par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 : la collectivité de Corse deviendra, à compter du 1er janvier 2018, une collectivité à statut particulier en lieu et place de la collectivité terri-toriale de Corse et des départements de Corse du Sud et de Haute-Corse.

2. Les marges d'évolution institutionnelle "verticale"

Au lieu de l'extension des frontières des régions par fusion, certains imaginent des regroupements entre niveaux de collectivités. À une logique horizontale, ils privilégient une approche verticale qui vise à ne pas agrandir les parts du mille-feuille mais à réduire le nombre de couches du mille-feuille. Nous citerons quelques unes des hypothèses évoquées dans les débats en matière d'évolutions institutionnelles :

• les quatre niveaux territoriaux (communes, intercommunalités, départements et régions) peuvent, selon certains, évoluer vers trois étages (communes, intercommunalités, régions) par création d'une collectivité unique de statut particulier prenant la place de la région et de ses départements. Toute réforme en ce sens entre dans le champ des collectivités à statut particulier dont la Consti-tution prévoit la possibilité de création par le législateur ;

• les conseils départementaux peuvent, selon d'autres, vers devenir des fédérations d'intercom-munalités sur le modèle qui a inspiré la création de la métropole de Lyon ;

• la fusion entre une région et ses départements est envisagée par certains avec l'idée de créer une assemblée unique.

Quelques commentaires concernant cette dernière hypothèse :

• l'évolution institutionnelle visant à instaurer une collectivité unique en substitution d'un conseil ré-gional et de conseils départementaux a échoué lors des référendums corse, en 2003, guadelou-péen et martiniquais, en 2003 et en 2010, alsacien, en 2013. En revanche, d'autres consultations ont abouti : pour Mayotte, en 2009, ainsi que pour la Guyane et la Martinique, en 2010 ;

• la loi du 16 décembre 2010 amorçait un mouvement dans le sens de la collectivité unique entre une région et des départements : elle envisageait la création de conseillers territoriaux (sur une base cantonale). A travers cette piste adoptée par le Parlement, le gouvernement de l'époque vi-sait à améliorer et à simplifier la gouvernance territoriale tout en favorisant la mutualisation des services et la complémentarité entre les deux échelons territoriaux. Cette mesure n'a pas vu le jour car la majorité nationale sortie des urnes en 2012 a supprimé la disposition législative qui l'avait instaurée en invoquant le risque de fragmentation des politiques régionales du fait de la base cantonale des conseillers territoriaux ;

• relevons enfin qu'aucun tenant de ce modèle de collectivité unique régionale à double étage (une région avec des assemblées départementales sur le modèle des arrondissements de Paris) n'a imaginé étendre l'idée à une collectivité unique intercommunale à double étage (une intercommu-nalité avec des assemblées communales).
 

 


1 « Droit des collectivités territoriales », J. Ferstenbergt, F. Priet, P. Quilichini, Dalloz, Dalloz, 2016
2 Le territoire national comprenait alors 44 000 communes.
Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République 

Entre 2014 et 2015, il a été successivement envisagé la perspective de suppression des départements, puis leur main-tien avec l'élargissement des intercommunalités  et la fusion des régions.
 L'Allemagne, par exemple, comporte des Gemeinden (communes), Kreise (arrondissements), Regierungsbezirke (dis-tricts gouvernementaux) et des Länders ainsi que le Bundestaat.
 Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, 2008
 Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, 2009
 Rapport d'information sénatorial sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République, 2013
 CGCT, art. L. 4124-1
10  Le vote majoritaire en faveur de l'instauration d'une collectivité unique se substituant au conseil régional et aux deux conseils départementaux, fut rejeté en raison du taux de participation et la victoire du "non" dans l’un des deux dépar-tements concernés par la consultation.

11  La plus grande des régions françaises, l'Ile-de-France, a un budget qui pèse 4,5 milliards € contre 60 milliards pour la Rhénanie-du-Nord-Westphalie, 25 milliards pour la communauté flamande de Belgique, 20 milliards pour la Lombardie et la Catalogne.
12  André Valini, secrétaire d'État à la Réforme territoriale, avait hasardé en 2014 le chiffre «d'une dizaine de milliards d'euros d'économies dégagées d'ici cinq à dix ans".
13  Assemblée rassemblant 648 élus locaux qui représentent plus de 200 000 collectivités des 47 États membres du Con-seil de l'Europe.

14  Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'ac-tion publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation du territoire de la République
15  Nice Côte d'Azur, Bordeaux Métropole, Brest Métropole, Grenoble-Alpes Métropole, Métropole européenne de Lille, Montpellier Méditerranée Métropole, Métropole du Grand Nancy, Nantes Métropole, Rennes Métropole, Métropole Rouen Normandie, Strasbourg Eurométropole, Toulouse Métropole, Métropole Aix-Marseille Provence, Métropole du Grand Paris
16  Le projet de loi relatif au statut de Paris prévoit la création de quatre nouvelles métropoles : Dijon, Orléans, Saint-Etienne et Toulon
17  Paris, les communes des trois départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, Argen-teuil (Val d'Oise) et six communes du Nord de l'Essonne
18  Potentiel fiscal de 777€ à Clichy-sous-Bois (93) contre 4 164€ à Puteaux (92)
19  Les compétences départementales transférables ou déléguées sont celles qui se rapportent au fonds de solidarité pour le logement, au service public départemental d'action sociale, au programme départemental d'insertion, à l'aide aux jeunes en difficulté, à la prévention spécialisée, aux personnes âgées, à l'action sociale, au tourisme, à la culture, au sport, aux collèges et à la gestion des routes.

20  Rapport sur "la carte des syndicats intercommunaux : une rationalité à poursuivre ", Cour des comptes, juillet 2016
21  Expression du rapport sénatorial n°563 sur "les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse. Raisons et conditions d'une réussite", avril 2016

22  36 658 communes en 2015 et 35 885 début 2016
23  Selon les estimations, il est prévisible qu'en 2017, il y ait 142 communautés XXL contre 46 au 1er janvier 2015
24  Cf. la proposition de loi déposée le 5 juillet 2016 au Sénat visant à permettre un exercice territorialisé des compé-tences au sein des EPCI de cinquante communes au moins
25  Par exemple, la communauté d'agglomération de Carcassonne Agglo (73 communes)
26  CGCT, art. L. 5211-4-1, L. 5215-30 et L. 5721-9
27  CGCT, art. L. 1111-8
28  CGCT, art. L. 1111-9
29  CGCT, art. L. 5221-1 et L. 5221-2
30  CGCT, art. L. 5211-4-1
31  CGCT, art. L. 1111-8 et L. 1111-8-1
32  CGCT, art. L. 1111-9
33  CGCT, art. L. 5221-1

34  Cette notion de fonctions ressources recouvrent les domaines suivants : gestion financière, le contrôle de gestion, les ressources humaines, la commande publique, la fonction juridique, l'administration générale, la gestion immobilière, les systèmes d'information, la gestion bâtimentaire, etc. Un récent rapport présente des pistes concrètes de mutualisation : "La mutualisation, au service des communes, des intercommunalités et de leurs établissements", IGA, IGF et AMF, 2015
35  CGCT, art. 5211-4-2
36  Introduites par la loi du 7 août 2015, les maisons de service au public ont pour objet d'améliorer l'accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics. Elles peuvent rassembler toutes les catégories de services publics mais aussi les services privés qui sont nécessaires à la satisfaction des besoins de la population. L'offre d service peut être organisée de manière itinérante ou selon des modes d'accès dématérialisés
37  Cf. « Rapport sur les finances publiques locales », Cour des comptes, 2015
38  Cf. Rapport d'information sénatorial sur "la mutualisation des moyens des collectivités territoriales", 2010
39  « La mutualisation au service des communes, des intercommunalités et de leurs établissements », ministère de la décentralisation et de la fonction publique, IGA, IGF et AMF, 2015
40  « Les mutualisations au sein du bloc communal », rapport de l'IGF et de l'IGA, 2014

41  CGCT, art. L. 5211-39-1
42  Cf. Rapport d'information sénatorial sur la « mutualisation des moyens des collectivités territoriales », 2010
43  Cf. Rapport d'information sénatorial sur la « mutualisation des moyens des collectivités territoriales », 2010

44  La réforme résulte de la loi organique du 21 février 2007. Au terme de celle-ci, la collectivité de Saint-Martin exerce les compétences d'une commune, d'un département et d'une région  (35 000 habitants).  De même pour la collectivité de Saint-Barthélemy (9 140 habitants)
45 Les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution sont : la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin (de l'ordre de 330 000 habitants au total). La Nouvelle-Calédonie est régie par les articles 76 et 77 de la Constitution et les Terres australes et antarctiques relèvent du régime législatif particulier déterminé en application de l'article 72-3 de la Constitution
46 Par exemple, déclarations de Maurice Leroy, In La lettre du secteur public, n° 256, février 2014 ; rapport d'informa-tion de l'Assemblée nationale sur la clarification des compétences des collectivités territoriales d'octobre 2008 ; Jean-Jacques Urvoas, Pour l'Assemblée de Bretagne, Editions Dialogues, 2014 


 

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