Les coûts et bénéfices de l'action publique
Le statut des élus et des agents publics et l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


Le choix d'une fonction publique statutaire a été fait en 1984 pour les agents locaux147 . Il repose sur quatre fondements principaux :

  • le principe d'égalité d'accès aux emplois publics sur la base des vertus et des talents : il fonde la pratique des concours ;
  • le principe de protection de l'agent public vis-à-vis des pressions politiques et économiques ainsi que l'arbitraire de l'administration : il justifie la séparation du grade et de l'emploi et quelques autres droits protecteurs de l'indépendance par rapport aux intérêts particuliers ;
  • le principe de responsabilité au regard de l'intérêt général que l'agent public doit servir : il inspire les devoirs déontologiques ;
  • le principe d'autonomie accordé aux assemblées locales auxquelles des compétences propres ont été  décentralisées : il a conduit à créer une fonction publique particulière pour les agents des collectivités territoriales, de façon à permettre leur recrutement dans le respect de la libre admi-nistration, à prendre en compte la multiplicité des employeurs locaux et s'adapter à la diversité des métiers territoriaux, à travers les cadres d'emplois.

Depuis plus de trente ans, ces choix n'ont jamais été remis en question au fil des alternances poli-tiques. Il a fallu attendre la période récente pour voir surgir la tentation de remise en cause totale ou partielle de la fonction publique territoriale alors même que la place des ressources et compétences humaines est considérée comme essentielle pour que les services publics soient les piliers, les boucliers et les leviers du vivre-ensemble.

 

 I. Le statut de la fonction publique territoriale entre préjugés et démythification

1. Les mises en cause de la fonction publique territoriale

Les  mises en cause concernant le statut de la fonction publique se sont multipliées dans le cadre des campagnes en vue des prochaines élections présidentielles. Ces attaques relèvent de quatre ordres :

  • la France aurait un modèle public obèse avec 5,5 millions de fonctionnaires. Le modèle français pourrait fonctionner, selon certains, avec 20% de fonctionnaires en moins. Il serait possible de supprimer 300 000 emplois en cinq ans, pour certains, ou un million d'emplois publics en dix ans, pour d'autres148 . Certains pensent que 120 000 emplois pourraient être supprimés dans la fonction publique territoriale, soit - 6,5 % des effectifs149 sans même préciser si le périmètre des ser-vices publics serait réduit ;
  • les employeurs publics n'auraient pas assez de souplesse ni de marges suffisantes dans la ges-tion de leurs effectifs et dans leur pilotage des ressources humaines. La rémunération ne pourrait tenir compte des appréciations professionnelles individuelles ;
  • le statut garantirait l'emploi « à vie » alors même qu'il faudrait pouvoir recourir aux contrats de droit privé auxquels certains prêtent des vertus de souplesse et de flexibilité ;
  • les emplois publics seraient justifiés pour les seules fonctions régaliennes (magistrats, policiers, etc.). Seules ces catégories d'emplois auraient besoin d'être indépendants et justifieraient un statut. Les tenants de cette thèse laissent entendre que les élus seraient, par nature, les garants "automatiques" de l'intérêt général, du seul fait de leur légitimité par le suffrage universel. La présence de fonctionnaires territoriaux - choisis pour leurs mérites professionnels, "indépendants" par rapport à tout intérêt et faisant preuve de neutralité notamment -  ne serait pas indispensable pour l'équilibre des institutions publiques républicaines.

2. Les vertus du statut français

a) L'homogénéité du système français

Les métiers tenus par les fonctionnaires locaux sont utiles aux citoyens. Sauf à réduire le service rendu aux administrés, leur nombre est le gage d'un niveau de sécurité, de développement, de solidarité et de protection auquel les Français sont attachés150 et reconnu comme performant par les étrangers151.

L'évolution du droit du travail français - signe d'une certaine idée du vivre-ensemble - tourne le dos à la dérégulation comme aux emplois précaires et tend à offrir aux salariés le bénéfice de conven-tions collectives adaptées aux particularités de leurs branches. Le cadre que le législateur a accordé pour chacune des trois fonctions publiques constitue, en quelque sorte, l'équivalent d'une convention collective agrémentée du fait que ses bénéficiaires tiennent une place et détiennent un rôle particulier (la fonction publique étant à la fois un magistère et un service) qui justifient un statut propre aux agents publics, avec des devoirs, des exigences, des obligations et des droits protecteurs liés à la nature même de leurs fonctions.

Émanant de la volonté du législateur, le statut général de la fonction publique traduit le « contrat » existant entre la Nation et ses agents. Il exprime les valeurs et les principes qui fondent l’action des administrations publiques. Il définit les garanties et les devoirs attachés aux fonctions et destinés à protéger les citoyens, l’autorité politique et bien sûr les fonctionnaires eux-mêmes. Il rappelle aussi que l’agent public intervient dans le cadre d’une hiérarchie administrative qui dépend du gouverne-ment ou des élus locaux.

Le droit administratif est un droit exorbitant du droit commun : l'intérêt général le justifie. Tout autant, l'intérêt général peut conduire à reconnaître des particularités à l'égard des agents chargés de mettre en œuvre l'action publique. C'est pourquoi les fonctionnaires sont placés dans une situation légale et réglementaire singulière, c'est-à-dire que le régime d’emploi et de rémunération déroge au droit commun et résulte, non du code du travail et des conventions collectives, mais de la loi et du pouvoir réglementaire. En ce cas, les particularités ne sont justifiées que dans la mesure où l'intérêt public le commande : par exemple, l'hygiène et la sécurité des travailleurs, tout comme les règles de représentation syndicale, ou bien l'action sociale n'imposent pas des particularismes.

La fonction publique de carrière n’est pas une exception française : c’est le cas, en partie plus ou moins grande, de la majorité des pays (12 Etats sur 28 ont un régime de carrière, 9 un régime combinant carrière et emploi, 7 un régime d’emploi)152. La Commission européenne, quant à elle a fait le choix, en 1968, d'un système statutaire pour ses propres agents.

La spécificité française tient à l'homogénéité de son dispositif qui constitue un atout en termes de cohérence et de cohésion.

b) La démystification des arguments contre le statut de la fonction publique

Certains estiment que « l’abandon du cadre statutaire, national et unitaire de la fonction publique serait davantage une fuite en avant qu’une réforme » 153. L’exemple de l’Italie, où une réforme de privatisation de la fonction publique a été conduite à partir de 1993 et où seuls 5% des emplois de-meurent, en principe, régis par des rapports de droit public, ne peuvent convaincre du bien fondé d’une rupture. Les efforts attendus en termes d’efficacité, de simplicité et de performance n’ont pas encore été démontrés.

En effet, le statut de la fonction publique est le cadre dans lequel des obligations peuvent être imposées à des agents qui sont exorbitantes de celles du code du travail. Ce cadre est un gage de ro-bustesse, bien plus qu'un problème : il donne une force particulière aux services publics locaux et, par ses souplesses, permet d'accompagner les évolutions. Il constitue un cadre stable tout en fai-sant preuve de plasticité.

La logique de carrière a sa cohérence et emporte des conséquences précieuses en termes de gestion des ressources humaines. Par exemple, le principe de la séparation du grade et de l’emploi, qui est constitutif de la fonction publique de carrière, permet de concilier deux exigences a priori contradictoires :

  • le fonctionnaire est protégé dans son grade et sa situation statutaire est entourée de garanties (règles en matière d’avancement, de position, de mutation, de discipline ...) qui visent à le protéger de l'arbitraire du pouvoir discrétionnaire de l’administration et des mises en cause pour des motifs partisans par le pouvoir politique ;
  • en revanche, l’affectation aux emplois, la détermination des attributions des agents, et l’organisation du service sont des prérogatives de l’autorité publique commandées par l’intérêt du service.

La critique quant à l'emploi à vie est inexacte. En effet, le statut général des fonctionnaires comporte des règles de fonctionnement qui diffèrent des caricatures :

  • il prévoit des emplois à durée déterminée et comporte des statuts de contractuels (19,7 % des emplois de la fonction publique territoriale) pour certains cas de figure qui le justifient ;
  • les fonctions sont amovibles par le jeu des mobilités internes ;
  • les licenciements sont possibles en cas de faute disciplinaire ou de suppression de postes ;
  • il n’est pas démontré que, dans un cadre qui serait celui du droit du travail, la pratique de sanc-tions soit plus développée ou plus aisée ;
  • le statut permet sans difficultés à l'employeur public, et plus facilement que le contrat ne l'autorise, d’affecter un agent public dans un nouvel emploi lorsque les besoins du service l’exigent ;
  • le statut simplifie beaucoup la vie des employeurs publics car il épargne des surenchères salari-ales.

La logique de la fonction publique de carrière implique un engagement durable d’agents, dans cer-tains cas, pour plus de 40 ans, en tout cas pour une longue durée. Cette caractéristique, qui n’est pas une faiblesse en elle-même doit, en contrepartie, s’accompagner de capacités accrues d’adaptation, d’une véritable prospective de l’emploi public et de mobilités.

La mobilité est bénéfique dans son principe : elle ne doit cependant  pas conduire à ignorer que les « métiers » de la fonction publique sont confiés, quel que soit leur régime d’emploi, à des profes-sionnels recrutés et formés à cet effet et auxquels des parcours professionnels sont offerts aux fins de motivation et de fidélisation. Toutes les grandes entreprises s’y attachent. Les employeurs publics ont également une approche tendant à cultiver des savoir-faire.

La limitation du statut aux seuls « fonctionnaires d’autorité » et le bénéfice de contrats pour les « fonctionnaires de gestion » ferait basculer en dehors du statut plus de 4,5 millions d’agents, y com-pris les enseignants (sur un total de 5,6 millions). Cette évolution aurait plusieurs inconvénients ma-jeurs :

  • la frontière passerait au sein des collectivités territoriales et les fracturerait en deux blocs ;
  • les mobilités seraient rendues plus difficiles au sein de la sphère des administrations et services publics ;
  • la gestion par les employeurs publics de régimes hétérogènes ne serait sans doute pas stable, ni aisée avec des risques de surenchère et d’alignement sur les dispositifs les plus favorables dans chaque régime.

Alors que les trois versants de la fonction publique sont actuellement constitués de corps nationaux ainsi que de cadres d'emplois et jouent un rôle important de brassage géographique et social, la création de plusieurs catégories de travailleurs au sein même des institutions publiques serait un facteur d’affaiblissement de l’unité des politiques publiques et porterait en germe une mise en dan-ger de la cohésion nationale dès lors qu’elle serait pratiquée à une large échelle.

Le cadre lui-même a évolué au fil du temps. Constitué entre 1983 et 1986, il a fait preuve d’une réelle plasticité, les modifications ayant été nombreuses depuis lors. Plus que le nombre des modifi-cations législatives intervenues en 30 ans, l’on soulignera l’effet positif des réformes ou novations introduites dans de nombreux domaines (formation continue à partir de 1989 ; aménagement et contrôle du travail à partir de 2000 ; régularisation des indemnités en 2002 ; réforme de la formation professionnelle des agents territoriaux en 2007 ; politique active de fusion de corps lancée en 2005 et accentuée en 2008 ; loi mobilité de 2009 ; loi sur la rénovation du dialogue social de 2010). Il s'est plié, toutes les fois que nécessaire, aux priorités politiques, accompagnant les réformes telle, par exemple, la décentralisation de 2004 (135 000 fonctionnaires de l’Etat ont été transférés vers les collectivités territoriales).

Les fonctionnaires bénéficient de la sécurité de l’emploi - avec toutes les exceptions en cas de faute ou de suppression de postes comme rappelé précédemment - ce qui constitue un avantage indéniable en temps de crise, mais ils n’ont pas été épargnés : les changements de fonction sont nombreuses et les réformes depuis le début de la décentralisation des années 1980 en ont impo-sées de multiples ; la valeur du point d’indice, c’est-à-dire des traitements, a été gelée depuis 2010 ; les effectifs ont été réduits puis stabilisés, les mesures catégorielles ont été limitées aux échelons les plus modestes.

Les problèmes de management qui peuvent être pointés du doigt pour dénigrer le secteur public - comme cela peut être fait à l'encontre de beaucoup d'entreprises, de commerces, d'artisans du secteur privé - tiennent-ils au statut ou bien plutôt aux compétences d'encadrement ? Autrement dit, n'est-ce pas les règles du jeu, les points de repères qui déterminent l'exercice des responsabilités ? Ce sont eux qui peuvent être facteur de blocages. Ce sont eux qui impliquent ou non les agents. Et non le statut en tant que tel. Il est possible, évidemment, et sans doute souhaitable, d’élargir les marges de manœuvre ou d’appréciation des responsables et gestionnaires, mais celles-ci ne doi-vent pas remettre en question le cadre statutaire avec ses devoirs et ses mécanismes protecteurs.

Ces démystifications concernant le statut de la fonction publique territoriale n'interdisent pas de nourrir quelques convictions simples mais fortes :

  • des gains d'administration peuvent être trouvés en supprimant des doublons dans l'architecture institutionnelle ;
  • l'effort d'économies à service public constant - par des mesures de simplifications voire de sobriété si des marges subsistent dans ce registre  - est indispensable ;
  • l'encadrement des équipes doit être guidé par des exigences d'efficacité et donner des résultats de qualité.

b) Les marges de gestion déléguée

Concernant la supposée rigidité de gestion liée au statut de la fonction publique territoriale : chaque collectivité choisit librement et de manière transparente le mode de gestion de ses services publics, le plus adapté à ses besoins et ses moyens, le degré de risque qu’elle peut assumer, le mode de financement qu’elle estime être le plus adapté à la situation, sur la base de critères objectifs qui peuvent la conduire à choisir soit la gestion directe, soit la gestion déléguée ou bien le recours à l'achat de prestations, par le biais de marchés publics.

Précisons que la gestion déléguée consiste, pour une collectivité publique, à confier à un opérateur privé, public ou mixte, la gestion et le financement et parfois la réalisation d’un service public ou d’un ouvrage public. L'exploitation se fait aux risques et périls du délégataire. Ce mode de gestion est distinct de celui de privatisation.

D'ores et déjà, dans une mairie, en dehors de la direction générale, de l'état civil et de la police municipale, toutes les activités peuvent passer en gestion déléguée ou être exercées par des sociétés publiques locales (sociétés anonymes à capitaux publics).

Les entreprises délégataires ou les établissements publics locaux sont eux aussi soumis à des règles déontologiques ou à des obligations contractuelles liées au service public.

En France, la gestion déléguée, confiée par l'Etat et les collectivités à des opérateurs privés ou pu-blics, génère chaque année 130 milliards € de chiffre d’affaires154. Pour le secteur public local, il est majoritairement délégué la gestion des réseaux de chaleur (89 %), des transports urbains (78 %), des Palais des congrès et Zénith (62 %) ou encore la distribution de l’eau potable (56 %). À l’inverse, la gestion directe prédomine dans des secteurs tels que l’éclairage (76 %), la restauration collective (65 %), la collecte des déchets (59 %).

Déléguer la gestion d’un service public, ce n'est pas le privatiser. En ce cas, le service reste public, la collectivité reste responsable du service public. Quel que soit le mode de gestion, c’est bien la collectivité qui définit les missions, qui est propriétaire des ouvrages, qui fixe les objectifs, qui contrôle l’effectivité du service rendu, et qui établit le prix du service. Le délégataire, quant à lui, agit sous le contrôle direct de la collectivité, rend compte annuellement par le biais d’un rapport d’activité rendu public et est sanctionné en cas de non-respect de ses obligations contractuelles.

Notons que la commande publique représente près de 10 % du PIB en France (2 181 milliards € en 2015), les collectivités territoriales représentent environ 80 % du nombre des marchés passés155  .

 

II. La place des ressources et compétences humaines dans la rénovation des services publics

1. Le cadre statutaire comme force de développement de l'action publique

Le retour à la croissance repose sur le dynamisme des entreprises et des activités marchandes.

Mais faut-il rappeler que les administrations publiques, régaliennes ou non régaliennes, produisent de la valeur, qu’elles participent directement au lien social et que les services publics sont nécessaires ? Les politiques publiques passent par l’action des agents publics et leur mobilisation au service du public. La fonction publique territoriale est la marque de ces missions. Ses effectifs sont à la mesure de ces tâches.

Cependant, cette approche ne dispense pas d'un regard objectif sur le niveau d'emploi dans la fonction publique territoriale. Au 1er janvier 2016, la France compte 50 298 employeurs locaux (35 885 communes, 2 062 EPCI à fiscalité propre, 98 départements, 14 régions, 5 collectivités à statut particulier156, 12 234 syndicats), hors collectivités des Outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution.

Ces collectivités disposent de collaborateurs dont le nombre total s'élève à 1 894 700157. Ces effectifs sont composés de : 74, 5 % de titulaires, 19,2 % de non titulaires, apprentis et collaborateurs de cabinets, 2,6 % d'assistants maternels et familiaux, 3,7 % d'emplois aidés.

De 2007 à 2014, le total des effectifs de la FPT (hors bénéficiaires de contrats aidés) ont progressé de l'ordre de 11 %. En neutralisant les transferts de postes résultant des nouvelles compétences décentralisées, cette hausse n'est plus que de 6 %.

Sur la même période, hors bénéficiaires de contrats aidés et en ne tenant pas compte des trans-ferts de postes, les évolutions par catégories de collectivités représentent :

  • + 3,9 % pour les conseils départementaux ;
  • + 2,8 % pour les conseils régionaux ;
  • + 2,6 % pour les communes ;
  • + 42 % pour les intercommunalités.

Concernant le secteur communal, la hausse a été de + 7 %, soit 29 000 emplois de plus alors que le développement des intercommunalités aurait dû faire baisser leurs effectifs de 59 000 emplois, soit - 5,2 %. Autrement dit, l’accroissement des effectifs des groupements de communes consécutif aux mutualisations de compétences n’a pas été compensé par une réduction équivalente des effec-tifs communaux158 .

Il apparaît que les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté hors transferts de compétences, et que cette hausse résulte principalement de l'augmentation des effectifs du secteur communal, soit 82% de la fonction publique territoriale.

Précisons cependant que ces créations de postes municipaux ont nécessairement couvert des besoins de services publics (ouvertures de crèches, augmentation des effectifs de police munici-pale, création de postes pour des centres de visio-protection, etc.).

Notons enfin que la mesure de fusion de régions pourra difficilement produire des effets sur les ef-fectifs de la fonction publique territoriale : les régions disposent d'environ 81 500 emplois contre 1,894 million d'agents territoriaux, soit 0,4% seulement des effectifs des collectivités.

2. L'investissement dans les compétences professionnelles

Dans un contexte d'allongement de la durée du travail, la problématique du vieillissement de la fonc-tion publique est posée. De plus, de nombreux métiers territoriaux sont pénibles physiquement voire d'un point de vue psychique et génèrent des phénomènes d'usure professionnelle. Ces évolu-tions appellent des stratégies de transition professionnelle159. A travers cette problématique citée à titre d'exemple, il apparaît que les responsabilités et les missions de service public interpellent les compétences professionnelles des fonctionnaires publics.

Selon la définition de Guy Le Boterf, la compétence est la résultante du savoir, du pouvoir et du vouloir agir et interagir en situation professionnelle :

• le savoir agir et interagir fait référence à la façon de mobiliser et combiner, en situation profes-sionnelle, des connaissances pertinentes, tirées des connaissances et de l'expérience ;

  • le pouvoir agir et interagir renvoie au contexte et à l’organisation du travail qui rendent possible la prise de risque en situation professionnelle ;
  • le vouloir agir et interagir se réfère à la motivation de l’individu et au contexte plus ou moins incitatif à la mobilisation de ressources psychosociales en situation professionnelle.

L’apprentissage dépend d’un écosystème : le territoire et l’organisation croisent les expériences ; les formations structurées de l'organisme de formation se combinent avec l’auto-apprentissage et les communautés apprenantes ; les savoirs se construisent en fonction des réalités, dans un mou-vement de naissance et renaissance des savoirs.

Selon cette approche, la gestion dynamique des compétences professionnelles constitue le princi-pal ressort de la politique des ressources humaines. Elle est un des principaux éléments de la stra-tégie de la gestion publique locale.

Précisons que cette notion de gestion dynamique des compétences professionnelle désigne la prise en compte, par l'employeur territorial, de certains leviers stratégiques dans sa façon de gérer les ressources humaines (GRH). Ces leviers sont les suivants :

  • une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) ;
  • un plan de formation pluriannuel (le cas échéant mutualisé) qui traduise la stratégie de développement des compétences et des ressources en cohérence avec la GPEEC ;
  • l’évolution de chaque collectivité territoriale comme communauté apprenante ;
  • la prise en compte dans les entretiens professionnels annuels des compétences et ressources utiles à la réalisation des missions individuelles et collectives des agent.e.s ;
  • l'orientation formative au service de parcours professionnels pour les agent.e.s qui en expriment le besoin ;
  • la promotion des préparations aux concours internes, outils d'évolutions statutaires des agent.e.s territoriaux.ales ;
  • le développement de stratégies de prévention des risques d’usure professionnelle, en réponse aux situations de forte pénibilité au travail ;
  • la multiplication de démarches d’unions de collectivités, dans les territoires ruraux, qui permettent l’émergence de plans pluriannuels de formation mutualisés favorisant des réponses territoria-lisées du CNFPT ;
  • des partenariats de formation professionnelle territorialisée (dénommés : "partenariats de FPT »), conclus avec le CNFPT, réponses sur mesure aussi territorialisées que possibles.

Pour promouvoir une pareille approche, il convient de mobiliser une ingénierie des compétences professionnelles. C’est l’une des orientations au sein du CNFPT qui permet de :

  • conseiller les collectivités sur les enjeux de développement des compétences dans leurs projets, tant au stade de la conception que de celui de la mise en œuvre. Ces conseils ne doivent pas devenir une activité de consultance et peser sur la charge de travail ;
  • articuler la gestion prévisionnelle des effectifs, emplois et compétences (GPEEC), les métiers territoriaux, les compétences professionnelles, le sens de l’action des collectivités, le plan plu-riannuel de formation et les évaluations professionnelles ;
  • distinguer le « plan pluriannuel de formation » du « programme annuel des demandes de forma-tion » ;
  • mettre en place des bases de données partagées sur les plans de formation des collectivités territoriales, à usage interne au CNFPT. Elles permettront notamment aux CRO d’exercer leurs missions ;
  • développer une offre de service du CNFPT en matière d'orientation professionnelle à destination des fonctionnaires territoriaux.ales. 

 


147  Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale 
148  Propositions des divers candidats à la primaire de la droite, été 2016
149  IFRAP, Société civile, n° 170, 2016
150  78% des français sont satisfaits des services publics locaux dont ils sont usagers, BVA, 2014
151  Les services publics français sont jugés comme étant les meilleurs après ceux de l'Allemagne, Baromètre des services publics en Europe, 2013

152  "Rapport sur la fonction publique", Bernard Pêcheur, 2013
153  "Rapport sur la fonction publique", Bernard Pêcheur, 2013

154  Cf. http://www.fondation-igd.org/files/pdf/leschos.pdf
155  Cf. http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/memento.pdf

156  Collectivité territoriale de Corse, Métropole de Lyon, Martinique, Guyane, Département de Mayotte
157  Données de 2014

158  Annexe au projet de loi de finances 2016 : transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales
159 Cf. Projet 2016-2021 du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

©ACTION PUBLIQUE XXI   |   MENTIONS LÉGALES   |    CONTACT