La gouvernance équilibrée et ouverte de l'action publique
Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


Après avoir souligné les origines du New Public Management (NPM), et la logique gestionnaire dont ce courant de pensée a teinté le secteur public, nous évoquerons ses mutations, ces deux dernières décennies, vers une doctrine néo-managériale qui est devenue le modèle de nombre de réformateurs. La croyance au « one-best-way » se traduit par de profondes ambiguïtés, visibles plus particulièrement dans les thématiques de réformes dans certains domaines (finances publiques, innovation dans le secteur public, lutte contre la corruption, emploi et gestion publique). Or, les voies de réformes sont le plus souvent diverses car l’action publique fait face à des situations rarement similaires avec des stratégies de réformes nécessairement différenciées.

D’où vient le New public management (NPM) ?

La fin des Trente glorieuses et la longue période de dépression économique qui ont suivi les chocs pétroliers de 1973 et 1977 ont constitué le terreau sur lequel se développa une politique nouvelle du service public inspirée par les économistes ultralibéraux Milton Friedman (1912- 2006) et Friedrich Hayek (1899-1992).

Mais les fondements théoriques et philosophiques du NPM s’enracinent principalement dans l’enseignement d’Ayn Rand (1905-1982), philosophe et écrivain américaine d’origine russe. Née Alissa Zinovievna Rosenbaum à Saint-Pétersbourg dans une famille de la bourgeoisie émergeante à la fin de l’empire tsariste, elle émigre aux Etats-Unis en 1926, modifiant et américanisant son identité. Ayn Rand est essentiellement connue pour sa philosophie rationaliste, proche  de  celle  du  mouvement  politique  libertarien, à laquelle elle a donné le nom d’« objectivisme ». Ses contributions principales s’inscrivent dans les domaines de l’éthique, de la philosophie politique et de l’épistémologie.

Ayn Rand a profondément nourri la vision libertarienne replaçant l’individu au centre de la société et de l’éthique, ses ouvrages principaux, « Nous, les vivants » , « La Source vive »  et « La Grève »  feront d’elle la théoricienne d’un capitalisme individualiste et libertaire sans concession, refusant toute forme de coercition et prônant les valeurs de la raison, du travail et de l’« égoïsme rationnel », son concept  central dans lequel elle prône l’indépendance et le « laisser-faire » face à toutes formes de collectivismes ou de religions établies. Elle publie de nombreux essais philosophiques sur des concepts tenant de la pensée libérale, comme la liberté, la justice sociale, la propriété ou l’État ; le principal de ses textes traduits en français, outre les trois ouvrages cités ci-dessus, « La Vertu d’égoïsme » , ouvrage tardif mais central dans sa pensée, présente plusieurs idées importantes de la philosophie objectiviste, en particulier la défense de l’égoïsme comme code d’éthique rationnel, l’abandon de l’altruisme, la nature d’un « bon » gouvernement et, encore une fois, l’éloge de la raison.

De nombreuses personnalités, comme le psychothérapeute Nathaniel Branden (co-auteur de La Vertu d’égoïsme), les économistes Alan Greenspan et Northrup Buechner, le romancier Terry Goodkind, le président Ronald Reagan ou le fondateur de Wikipédia, Jimmy Wales, se réclament de ses conceptions.

Cet auteur trouve en Ludwig von Mises (1881-1973), auteur majeur de l’école autrichienne d’économie et défenseur du capitalisme et du libéralisme classique, lui aussi émigré aux États-Unis, le grand théoricien contemporain du laisser-faire qui l’aidera dans sa compréhension de l’économie.

Selon Alain Laurent, spécialiste francophone de son œuvre, Ayn Rand représenterait l’incarnation de la « self-made woman immigrée », « car elle réussit cet exploit tout en professant un athéisme radical [...] et en critiquant violemment l’altruisme au nom de l’égoïsme rationnel ». Ayn Rand est aussi la cible de nombreuses critiques dont la principale porte sur le fait qu’en dépit d’une argumentation se voulant rationnelle, elle maîtriserait souvent mal les concepts et les raisonnements philosophiques.

Tout au long des années soixante-dix, dans un contexte de crise économique (flambée des prix du pétrole, stagflation, montée du chômage de masse) et de dérapage des finances publiques et des comptes sociaux, la « crise de l’Etat providence »  ou crise du « big government » devient une rhétorique dominante chez les auteurs anglo-saxons.

Les économistes néo-libéraux en particulier prônent alors la réduction des coûts de fonctionnement de l’Etat (politiques dites de roll-back of the state, de réduction de l’Etat), l’accroissement de la productivité des administrations publiques, la libéralisation de l’économie principalement par des politiques de déréglementation et enfin la privatisation de pans entiers du secteur public. Ces théories conduisent à transposer de l’entreprise privée vers l’administration publique des modèles managériaux tels que la productivité, la performance, la qualité, les trois E (économies, efficacité, efficience). Ces idées s’agrègent dans « l’idéologie de la bonne gestion du secteur public »  et dans une praxéologique qui prend le nom de « nouveau management public » ou « new public management » (NPM).

Ces théories de « rupture », mises en œuvre aux USA pendant l’ère des Reaganomics (la politique économique des deux présidences de Ronald Reagan, 1981-1989) et au Royaume Uni pendant le thatchérisme (les trois gouvernements dirigés par le premier ministre Margaret Thatcher, 1979-1990), feront des émules tant dans le monde anglo-saxon qu’en Europe continentale durant les années 1980 et 1990.

L’OCDE a largement contribué à la théorisation et à la mise en application du NPM, notamment grâce à son Public Management Programme (le programme PUMA), institué en 1990 et remplacé par le programme GOV, Gouvernance Publique et Développement Territorial. Reconnaissons toutefois que l’OCDE a, depuis plus de dix ans, fait évoluer son référentiel concernant le management public afin d’atténuer ses traits néo-libéraux.

Le FMI et  la Banque Mondiale ont également relayé ces théories, faisant des réformes néo-managériales une des composantes des « stratégies d’ajustement » et de « bonne gouvernance » attendues des pays bénéficiaires de prêts ou d’aides au développement.

Au cours des années 1980 et 1990, nombre de grands cabinets de consultants ont, quant à eux, « vendu » ces théories du NPM. Une large part du monde de la formation s’y est convertie. Des élites politico-administratives ont intégré leur logique. « Le résultat de ce diffusionnisme est que le NPM a acquis le statut d’un paradigme global en matière d’administration publique ».

Dans une logique d’inspiration néo-managériale, les postures d’« administration publique » cèdent la place à celles de « gestion publique » qui font penser au mouvement du balancier passant d’un excès à un autre.

Les effets de balancier de la logique gestionnaire sur le secteur public

Le « new public management » est présenté comme une étape d’un processus de modernisation rationnelle. Selon la vision de ce promoteur, l’administration publique - assimilée à un lourd ensemble de règles - doit évoluer vers une culture « gestionnaire » en supprimant les réglementations, au profit d’un système de mesure des seuls résultats et de la performance. Les tenants de ce type de réformes se mettent en devoir de réduire les dépenses publiques, de libéraliser le marché public de l’emploi et de faire appel aux mécanismes du marché. Les réformes budgétaires, l’analyse des coûts et la mesure des résultats sont les réponses généralement mises en œuvre pour centrer l’administration sur la performance, et non sur les modalités de prestation des services ni sur l’utilité sociale des crédits.

Une tonalité critique domine les analyses des effets du NPM . Contrairement aux slogans du marketing politique, les études empiriques n’ont pas démontré que des gains d’efficience importants pouvaient être réalisés sans diminution du niveau de service. Certaines des exigences du NPM apparaissent contradictoires entre elles. Les privatisations engendrent un déficit de transparence face au public (accountability). Le déni radical des différences entre les entreprises privées et les institutions publiques, la vision selon laquelle le citoyen-usager est seulement un client-consommateur, la volonté d’appliquer au secteur public les méthodes, outils et pratiques du privé, la croyance que les performances viendront de mesures organisationnelles, ce corps de doctrine néo-managérial va évoluer pour devenir un modèle pour nombre de réformateurs.

La croyance au « one-best-way » et ses réformes néo- managériales

De nos jours, dans l’esprit des penseurs et acteurs des réformes du secteur publique, il subsiste encore fréquemment une croyance au « one-best-way » managérial, répertoire pratique de techniques et méthodes de réforme érigées comme autant de « bonnes
pratiques » de « bonne gestion » d’un Etat « performant ». 

Dans le même temps, les partisans de « one-best-way » sont le plus souvent les tenants de l’incrédulité en matière de bien public et les adeptes du relativisme en matière de valeurs collective.

Toutefois, la notion même d’Etat performant est respectable et on peut comprendre les enjeux des intentions respectables exposées, par exemple, par Allen Schick : un État performant ne se satisfait pas des résultats obtenus en maintenant simplement son cap, il cherche activement à s’améliorer en sondant le monde autour de lui et en modifiant aussi bien ses objectifs que ses programmes. […] La recherche de la performance va plus loin que ces gains tangibles et repose sur l’idée qu’un État performant a de meilleures perspectives économiques, des institutions plus solides, une société plus juste et une plus grande stabilité politique. Si ces conditions font défaut, c’est parce que l’État-nation n’a pas été suffisamment performant. » 

Les ambiguïtés viennent quand cette logique de performance devient un précepte et constitue un corpus idéologique qui donne aux politiques réformatrices une tonalité étroite et hégémonique. En matière de secteur public, à l’échelle internationale, quatre axes de réformes dominent la rhétorique néo-managériale comme autant de « one-best-way » :

  • finances publiques ;
  • innovation dans le secteur public ;
  • lutte contre la corruption ;
  • emploi et gestion publics.

Ces thématiques génèrent des ambiguïtés qui méritent d’être mises en évidence. Elles donnent lieu à principes parfois incantatoires, des préceptes souvent normatifs et des outils instrumentaux, dont les résultats sont rarement évalués. Elles sont présentées comme les ingrédients de la gouvernance publique, mais peuvent parfois conduire à des affirmations contradictoires et à des injonctions paradoxales.

La vision néo-managériale des réformes des finances publiques

Les réformes du secteur public portent, à titre principal, sur les problématiques de finances publiques, de transparence budgétaire et de partenariats public-privé.
Concernant les finances publiques, l’attention des experts se centre prioritairement sur les stratégies « d’assainissement budgétaire » . Ce terme fait principalement référence à la réduction des déficits et à la réduction de l’endettement. Pour cela, les spécialistes internationaux prônent la « discipline budgétaire », en appellent à des instruments d’assainissement « les moins préjudiciables à la croissance », recommandent des « réformes structurelles susceptibles de participer à l’assainissement en stimulant la croissance et l’emploi à plus long terme », dénoncent les « inefficiences administratives » (par exemple, des doublons institutionnels ou organisations surdimensionnées), décèlent les « dispositifs de transferts inopérants » (par exemple, les pertes dues à un mauvais ciblage des bénéficiaires) et privilégient les leviers de réduction des dépenses des administrations, donc du secteur public.

Les marges ainsi dégagées doivent, selon les logiques néo-managériales, être affectées à un double usage : redresser le budget et soutenir les initiatives de stimulation de la croissance, « ciblées avec soin ». La nature et la portée des plans nationaux et des administrations infranationales de réformes sont comparés aux « besoins calculés d’assainissement ».

La première des ambiguïtés des approches néo-managériales réside dans le fait d’inviter les Etats à réduire les budgets publics tout en leur demandant d’éviter « une crise sociale qui freinerait sensiblement la demande et donc la croissance ». Or, « les obligations d’assainissement des administrations », du fait même des choix stratégiques sur lesquelles elles reposent le plus souvent, peuvent produire des effets en cascade qui cassent la dynamique économique au lieu de la stimuler : diminution des marchés locaux par la baisse des commandes publiques ; baisse des investissements ; aggravation des inégalités en matière d’accès aux services publics locaux ; détérioration du niveau de qualité des services au public ; etc.

Les démarches de réforme du secteur public en matière de finances publiques, reposent aussi sur la transparence budgétaire. Celle-ci peut être définie comme le processus permettant de « faire pleinement connaître, en temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires ». Les « meilleures pratiques de l’OCDE » constituent un outil de référence pour tout Etat souhaitant améliorer son niveau de transparence budgétaire.

Fondées sur  l’expérience  de  plusieurs  pays, ces « meilleures pratiques » exposent trois niveaux de mesures :

  • les principaux rapports budgétaires dont l’élaboration est recommandée aux gouvernements ;
  • les informations particulières que ces rapports doivent comporter ;
  • les pratiques propres à assurer la qualité et l’impartialité de ces rapports.

Les discours néo-managériaux prônent les « partenariats public-privé [qui, selon eux,] constituent une solution de plus en plus répandue pour la prestation de services publics essentiels. [Ces types de contrats] peuvent permettre d’optimiser la dépense publique en toute transparence et en toute prudence ». Ces techniques sont implicitement présentées comme appropriées pour « favoriser une interaction fructueuse entre le secteur public et le secteur privé, des pratiques et procédures budgétaires prudentes et des pratiques réglementaires judicieuses à l’échelle des administrations dans leur ensemble ».

Plusieurs ambiguïtés apparaissent ici. Les partenariats public-privé (PPP) – tout comme les « Private Finance Initiatives » (PFI) britanniques – apparaissent parés de toutes les vertus avec leurs contrats globaux de longue durée, à paiement public, avec un effet de lissage budgétaire et des engagements performantiels du partenaire privé. Or, leur analyse met en évidence les multiples motifs incitant à la prudence : l’exigence de transparence de ces contrats globaux est discutable. Le processus de passation est lourd et long : il peut faire perdre une partie du temps gagné sur la phase d’exécution. Les équipes de responsables publics ne sont pas toujours assez formées à la négociation de ces contrats complexes. La soutenabilité budgétaire des contrats n’est pas clairement examinée. Les contrats de long terme où tout est défini ab initio sont en décalage avec la flexibilité des besoins de la personne publique. Modifier et renégocier un contrat devient dès lors difficile. Les profits tirés dans la durée par le secteur privé peuvent paraître excessifs.

La vision néo-managériale de l’innovation dans le secteur public

Selon la vision néo-managériale, le thème de l’innovation vise à recentrer l’organisation de l’administration  non plus sur ses contraintes internes mais sur les besoins des bénéficiaires. Pour cela deux techniques : associer les citoyens à la définition des politiques publiques et faire des processus de réformes une délibération permanente.

Selon certains, innover dans le secteur public signifie : « adopter de nouvelles approches, de la conception des politiques à la prestation de services, pour améliorer les performances et la réactivité du secteur public. » . Dans cette acception, les démarches d’innovation contribuent à développer la performance publique. Dans cette visée, l’administration se transforme peu à peu comme « orientée client » et à l’écoute de ses attentes. L’innovation vise alors à améliorer la qualité de service à travers la coproduction de réformes à travers des partenariats avec les citoyens, les usagers et la société civile, de façon à améliorer la qualité des services publics.

Alors même que l’innovation est une composante essentielle de toute réforme de l’action publique, certains observateurs relèvent des ambiguïtés propres à la doctrine néo-managériale.

Placer comme objectifs de l’innovation tant la performance que la réactivité n’est pas absurde dès lors que les finalités ne sont pas jugées à l’aune de ces deux seuls critères.

La co-construction et la nécessaire implication des citoyens sont fondamentales pour certains, elle n’est pas d’abord un moyen privilégié de pertinence de l’action publique  au  service  de  l’intérêt  général  mais,  avant  tout, « des moyens de réduire les coûts, améliorer la qualité des services et améliorer le sentiment de satisfaction des citoyens », selon les motifs avancés par certains tenants de l’innovation. Ces objectifs - s’ils prennent une place absolue - apparaissent, en fait, contradictoires car ils reposent sur le précepte « more for less ».

Les théories néo-managériales reposent souvent, plus ou moins clairement, sur l’a priori que l’organisation administrative ne serait plus tout à fait adaptée à la société moderne : il ne pourrait désormais plus y avoir aujourd’hui de « gestion de masse » ni de réponses uniformes aux besoins. Les services publics deviendraient des prestations de services soumises aux mêmes lois que celles du secteur marchand : « De nouvelles priorités se font jour, société multiculturelle, demande croissante et diversifiée d’intervention de la puissance publique, qui sont autant d’impératifs d’adaptation de la définition et de la mise en œuvre des politiques publiques à de nouvelles exigences. L’administration se doit d’être réactive et plus « pointue » dans les réponses qu’elle apporte.

Toute une série de mesures, que l’on peut, pour partie, attribuer à la nouvelle gestion publique, a été mise en place : liberté de choix du ou des prestataires de services, mesure des attentes et de la satisfaction, introduction de mécanismes de marché (externalisation, etc.), concurrence des services publics avec les entreprises privées… ».

Autre ambiguïté : dans l’esprit des tenants de réformes néomanagériale, placer « l’usager » au centre de l’action publique, c’est octroyer à ce dernier - dénommé malencontreusement comme un « client » - le « droit » de participer plus directement à l’élaboration de la décision publique. Les réformes inspirées par cet objectif peuvent donner aux citoyens la capacité de devenir des acteurs et non plus seulement les cibles de l’intervention publique. L’objectif d’administration « orientée usager » peut être un ingrédient d’une démarche de réforme de l’action publique qui recherche le meilleur niveau possible de services publics. En revanche, si cet objectif devient absolu, un changement de statut s’opère qui conduit à la négation  même du rôle du citoyen, nourrit l’individualisme et mine la notion d’intérêt général. Il peut alors s’opérer une dérive de l’idée même de bien commun : « Le désengagement actuel des citoyens par rapport à l’activité politique dans nombre de pays démocratiques – dû au fait qu’ils considèrent les prestations accordées par le gouvernement comme un dû ou que celles-ci sont insuffisantes ou sous-évaluées – nourrit la transformation des citoyens en clients. Le déclin de l’État-nation commence ici en transformant les citoyens en clients. »

En effet, dès lors que les responsables publics considèrent exclusivement les bénéficiaires des services publics comme des clients, la relation dérive vers le consumérisme et le clientélisme, basée sur la seule satisfaction personnelle tirée des services fournis. C’est alors l’intérêt individuel qui guide exclusivement la satisfaction des « consommateurs de services », laissant de côté tout un pan de la relation aux autorités publiques : les objectifs de bien commun et les choix d’intérêt général pouvant expliquer certains choix ; les devoirs du citoyen à l’égard de la puissance publique et de la collectivité pour contribuer activement au vivre ensemble.

Dès lors que les pouvoirs publics se cantonnent à la délivrance de services, l’individu ne ressent plus d’obligation profonde de participation à la démocratie (par les canaux traditionnels que sont les élections de ses représentants, l’implication dans des partis ou des associations...).

Dès lors que les administrations limitent l’action publique à la satisfaction des consommateurs selon leurs préférences, elles  perdent  de vue  leur  responsabilité  de  conduite d’une « collectivité » (l’intérêt général en faveur du bien commun), chargée de la qualité de services publics qui constituent bien davantage qu’une agrégation de préférences individuelles.

En résumé, la qualité des services publics est un objectif majeur. La notion d’ « orientation usagers » constitue un levier de rénovation des services publics et un facteur de transparence dans l’action publique. Cependant, la place absolue donnée à une administration « orientée client » - pour paraphraser le langage néo-managérial - peut déformer la relation entre les pouvoirs publics et les citoyens. La survalorisation excessive de la satisfaction - si elle devient le seul critère d’orientation de la relation avec les autorités publiques et représente le mode privilégié des individus pour agir sur la décision publique au détriment d’une autre forme de participation à la vie démocratique - conduit à faire de l’État et des collectivités territoriales des entreprises prestataires de services, à remplacer les choix des assemblées délibérantes par des études de marché et à substituer les résultats des enquêtes d’opinion aux projets politiques.

Les axes de réforme pour la lutte contre la corruption

L’OCDE, recommande, à juste titre, la mise en place de stratégies et de mécanismes de lutte contre la corruption.

Ces stratégies recommandent notamment les évolutions suivantes : la régulation des activités de lobbying en direction des décideurs des pouvoirs exécutifs et législatifs, tant au niveau national qu’à l’échelon territorial ; l’amélioration  de la transparence dans les processus de décisions, en particulier dans les marchés publics  ; le soutien à la culture d’intégrité dans les organismes publics ; l’adoption de dispositifs de protection contre les conflits d’intérêts ; la mise en place de dispositifs permettant d’assurer le respect de la régularité en matière d’activités publiques  ; l’affirmation de principes de comportements éthiques des acteurs politiques et des fonctionnaires .

Ici, apparaissent à nouveau plusieurs facteurs d’ambiguïtés. Comment les agents publics peuvent-ils en effet se conformer à des principes sans une forte adhésion personnelle à l’intérêt public et sans la volonté d’être acteur d’un service public ? Comment peuvent-ils avoir un comportement éthique sans un magistère particulier dans la société, un statut d’agent public avec des droits et des devoirs particuliers, un métier de service public ? En  relativisant l’idée de bien commun, en affaiblissant la notion de fonction publique, le ressort principal des principes disparaît.
En orientant les agents publics vers des « conditions d’emploi » conventionnelles sans réelle consistance particulière, le cadre d’une identité publique disparait avec le statut, la force des valeurs d’action publique s’atténue dans le relativisme, le niveau d’exigence des agents publics s’affaiblit inévitablement. Plus généralement, en menant des réformes frénétiques, en succombant aux modes managériales, le travail lui-même perd ses repères, le sens de l’action publique s’appauvrit et les motifs de résister aux tentations de la corruption sont moins forts que ceux de se servir.

Les axes de réforme en matière d’emploi et de gestion publics

Pour certains experts, la « gestion stratégique des ressources humaines » vise à permettre que les pouvoirs publics « adaptent leurs effectifs à leurs objectifs » et, pour cela, fassent évoluer les effectifs vers une « main d’œuvre plus forte, plus maigre et plus équitable » .

Les employeurs sont appelées à recruter aux postes appropriés le nombre adéquat d’agents possédant les compétences voulues. L’objectif est d’accroître l’efficience, la réactivité et la qualité de la prestation de services. Les « évaluations de performance », les « examens de capacités » et « d’autres instruments permettent, selon cette vision, d’engager et promouvoir une gestion stratégique des ressources humaines »  et de « faire en sorte que la taille et l’affectation des effectifs du secteur public soient les plus efficaces et efficientes possible ».

Pour cela, il est recommandé « une planification soignée des effectifs et des réformes de la gestion stratégique des ressources humaines » de  telle sorte que les pouvoirs publics    puissent « continuer d’offrir des services de qualité, tout en répondant à la nécessité de réduire les budgets ou de les maintenir à niveau constant ».

Cette approche néo-manageriale de la gestion des ressources humaines des administrations, inspire des questionnements opérationnels jugés essentiels que des experts formulent comme suit :

  • la taille, les talents et les compétences des effectifs des administrations sont-ils durables ?
  • les systèmes de gestion des ressources humaines sont-ils orientés vers la performance ?
  • existe-t-il un équilibre entre la flexibilité et la cohérence des règles de gestion des ressources humaines au sein des entités de gouvernement et entre ces différentes entités ?
  • les valeurs promues par les administrations publiques sont-elles cohérentes entre les règles et les pratiques de gestion ?
  • comment accroître la productivité et l’efficience du personnel ?
  • comment promouvoir la bonne gouvernance dans les systèmes de gestion des ressources humaines ?

Cette représentation néo-managériale des ressources humaines repose sur une logique centrée de manière dominante sur la notion de performance :

  • les aptitudes et compétences, ainsi que la capacité des dirigeants sont exclusivement destinées à atteindre les objectifs de l’organisation, imposés à celle-ci, au nom d’impératifs ;
  • la bonne gestion des performances du personnel garantirait une « fonction publique autonome et motivée », qui ferait « preuve de souplesse et d’esprit de collaboration » et qui fournirait des « services de manière rentable » ;
  • la « pierre angulaire de ces réformes » serait l’adoption d’une « gestion axée sur les performances des organisations du secteur public », qui comprendrait le recours à des « évaluations de performance des salariés, des groupes de travail et de l’organisation dans son ensemble » ;
  • ces évaluations de performance permettraient la « reconnaissance objective et transparente des efforts individuels et collectifs » ;
  • une recommandation découle de cette vision : la rémunération et l’évolution des carrières doivent être liées aux performances.

Le culte de la performance est appuyé sur la notion de leadership présentée selon la représentation managériale suivante : « Les hauts fonctionnaires se trouvent à la charnière entre l’élaboration des stratégies et leur exécution au sein de l’administration. Ils doivent faire preuve de  capacités de leadership afin d’exécuter rapidement et efficacement des directives de haut niveau, et puiser dans le savoir et l’expérience institutionnels en vue de prendre des décisions basées sur des faits. En raison de leur fonction stratégique au sein de l’administration, les pays de l’OCDE ont de plus en plus tendance à considérer les hauts fonctionnaires comme une catégorie distincte et à les soumettre à des politiques de GRH différentes. » L’ambiguïté tient ici au fait que, selon la vision néo-managériale, le facteur humain est perçu comme objet de modernisation, alors qu’il est le facteur de la modernisation.

Les tenants de ces approches s’en tiennent à la conception selon laquelle « les réformes de la gestion stratégique des ressources humaines doivent être façonnées par l’administration centrale ». Le refus, par certains pays, d’un statut propre à la fonction publique rend toutefois impossible de trouver une certaine cohérence entre la vision d’ensemble et les ressources humaines qui la portent.

La représentation néo-managériale des ressources humaines est fortement hiérarchique et autoritaire. Elle  tend à réduire l’agent à un rôle d’exécutant et non d’acteur public. En revanche, la place et le rôle de haut fonctionnaire est, le plus souvent, celui d’une « caste » distincte des équipes, cultivant un sentiment de supériorité, condescendante vis-à-vis de ce qui est étranger à son propre corps.

Il va de soi que ces conceptions « névrotiques », datant d’une autre ère, sont incapables de susciter une dynamique de ressources humaines au service d’une action publique de qualité.

Les faiblesses des analyses et des recherches sur les conséquences réelles des reformes

Depuis plusieurs décennies, les pouvoirs publics lancent d’ambitieuses et incessantes réformes de la gestion publique, mais on chercherait vainement des retours sur les résultats de ces expériences. Il est alors permis de s’interroger : Les services publics sont-ils plus performants après les réformes visant à accroître leur efficacité ? Les performances de l’administration ont-elles progressé du fait d’être mieux mesurées ? Les bénéficiaires sont-ils davantage satisfaits aujourd’hui qu’hier ? Les agents publics recrutés et gérés autrement sont-ils plus efficaces que leurs prédécesseurs ? En un mot, les réformes atteignent-elles leur but ?

La quasi-absence de regard porté sur le chemin parcouru pourrait laisser penser qu’il est plus important de lancer des réformes que de vérifier leur impact concret. Cette lacune apparaît aujourd’hui à l’OCDE comme dommageable, et cette organisation internationale veut combler ce manque .

Les chercheurs indépendants se sont peu livrés aux évaluations des résultats pratiques de la modernisation. Le moyen le plus simple en serait l’évaluation des effets  sur la société de l’action des pouvoirs publics. En effet, tels sont bien les fameux « résultats » visés par les réformes. Evaluer l’atteinte des effets sociaux attendus, corriger les actions là où ces effets sont absents ou insuffisants,  analyser de manière comparative et indépendante l’impact des politiques publiques : ce chantier est encore devant les réformateurs.

La complexité de l’action publique rend vain le « one-best-way »

Certains tenants d’une approche néo-managériale ont cru qu’il était possible de repérer des solutions clé en main et de les installer, une à une ou globalement,  et d’engendrer ainsi des effets bénéfiques. Penser qu’il est possible d’importer des « bonnes pratiques » de l’étranger ou du privé, même sélectionnées avec soin, revient à nier le fait que l’action publique repose sur un système complexe - aux traits particuliers propres à chaque nation - qui ne se transforme pas par petites touches conçues de manière isolée.

L’attention des néo-managériaux - dont le regard est limité aux seuls outils, normes et standards - méconnaît le système de l’action publique dans son ensemble et ses ressorts les plus profonds puisés dans une certaine idée du bien commun. Cette vision à court terme peu d’effets convaincants et emporte de graves conséquences.

Les expériences d’un grand nombre d’acteurs de terrain des réformes permettent de percevoir combien il est essentiel de tenir compte du contexte et de la culture pour faire naître une dynamique efficace de réforme de l’action publique : « Dans de nombreux cas, les réformes n’ont pas abouti aux changements de comportement et de culture nécessaires à plus long terme […]. Les efforts de modernisation doivent être adaptés au contexte, aux besoins et aux circonstances de chaque pays pris individuellement si l’on veut qu’elles aboutissent. Les mêmes réformes ont des effets très différents selon les pays ».

Il n’existe pas de « one-best-way », de « science » de la bonne gouvernance ou les manuels de « bonne gestion  publique » mais un certain art de l’action publique qui permet de chercher le bien commun. Les cultures  institutionnelles,  les  situations  politiques,  les  problématiques prioritaires sont des produits de l’histoire (legacy) et des trajectoires (path dependence)  : « Les réformes sont conçues et mises en œuvre dans des contextes sociaux, économiques, politiques et culturels variés. Ce qui peut être acceptable et réussir dans un contexte donné peut l’être beaucoup moins dans un autre. Le niveau de développement économique et l’état de l’économie de marché sont des contraintes [pesant] sur le type de réformes faisables ou souhaitables. Le climat politique et les opinions politiques du parti ou des partis au pouvoir pourront également relativiser le niveau d’acceptabilité de réformes particulières. Le contexte institutionnel, de même que la possibilité de conclure des contrats, influenceront également le calendrier des réformes »41.

Des réalités différenciées induisent des stratégies diversifiées

Soulignons combien les réalités institutionnelles sont différenciées selon les nations et induisent des stratégies de réformes diversifiées du secteur public. Un auteur, Jean-Michel
Eymeri-Douzans , distingue cinq variables de différenciation des politiques nationales de réformes :

  • première variable : la forme juridique de l’Etat (fédérale, autonomique à la mode espagnole ou unitaire décentralisé) conditionne des agendas, des modalités d’adoption et des processus de mise en œuvre qui sont grandement distinctes. La France, par exemple, a pris depuis le début des années 1980 une orientation stratégique de décentralisation et de déconcentration renforcée qui ont, de manière convergente, contribué à rénover l’administration publique tant de l’Etat que des institutions territoriales ;
  • deuxième variable : le style de gouvernement des régimes majoritaires sont marqués, pour les uns -reposant sur des clivages forts - par les dissensus ou, pour les autres - aux traditions plus consociatives - par les consensus. Les réformes radicales selon une vision copernicienne et un schéma « top-down » sont plus aisées dans les premiers types gouvernements que dans les seconds où le pragmatisme produit un approche inspirée d’une bonne dose de syncrétisme ;
  • troisième variable : les réformes s’inscrivent dans une histoire institutionnelle qui donne un poids plus ou moins important, par exemple, à la gestion « en régie », l’existence d’établissements publics, le « civil service » ;
  • quatrième variable : le phénomène de « public service bargain » pouvant être traduit comme le « contrat social » qui, dans chaque pays, « lie d’une façon particulière l’Etat, les gouvernants qui les dirigent, les fonctionnaires qui le peuplent, et la population qu’ils sont supposés servir ensemble »    ;
  • cinquième variable : le jeu des acteurs des réformes administratives. Par exemple, les cadres supérieurs peuvent  être  soit  des   managers   du changement (« change managers »), soit de simples suiveurs (« followers ») ; les modes de participation des citoyens peuvent être plus ou moins élaborés ; les vitesses de digestion des réformes peut être différente selon les capacités d’appropriation des innovations par les usagers.

Des Etats ont eu des stratégies de réforme qui ont touché au statut des emplois publics, les faisant évoluer d’un statut de fonctionnaires titulaires vers un régime de contrats de travail : Danemark, Suède, Italie. D’autres ont conduit des réformes sans toucher au statut des personnels : Allemagne, Espagne, France.

Certains pays ont abordé la question de la qualité en investissant dans les approches par le management de la qualité totale (« total quality management »),   investissant des moyens pour obtenir des certifications ISO. D’autres pays adaptent les services offerts selon des démarches moins liées à des référentiels préétablis (« according to life events »). Ces orientations nécessitant des budgets conséquents pour des retours sur investissements progressifs se démarquent d’autres stratégies qui, en fait, « habillent » la recherche prioritaire de réduction des coûts et la diminution de la dépense publique en utilisant la qualité comme prétexte.

Certains pays usent de schémas classiques de management autoritariste, du modèle hiérarchique et des processus « top-down », alors que d’autres mettent en mouvement les acteurs du changement (les « change managers ») et le pouvoir agir (« empowerment ») des agents et des cadres intermédiaires. Les marges de manœuvre accordées aux personnels de terrain accroissent leur efficacité : alors, ils peuvent devenir plus responsables et plus réactifs (« more  responsible, more responsive »).

En conclusion, les réformes se différencient en fonction de la vision de l’Etat et des institutions, propre à chaque pouvoir politique. Les ambitions peuvent être plus ou moins importantes et leurs effets d’ampleurs inégales. C’est ce qu’un observateur averti résume en des termes synthétiques :

« En fait, les bonnes pratiques sont souvent plus un recueil de projets que des expériences abouties. Les pays ont tendance, lors des réunions, à parler de bonnes pratiques alors même que les réformes ne sont pas encore mises en œuvre ou qu’elles n’ont pas été évaluées.

Par ailleurs, en dépit des similitudes entre pays, il est nécessaire de prendre en compte les spécificités qui tiennent à l’histoire, aux valeurs, à la culture... Il est important de comprendre les dynamiques à l’œuvre et d’appréhender l’administration comme un système. Cela permet de connaitre les raisons, historique ou culturelle qui ont présidé à telle ou telle réforme dans les différents pays » .

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