La gouvernance équilibrée et ouverte de l'action publique
Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


Comme souligné précédemment, l’association des citoyens aux décisions politiques est essentielle pour sortir de la crise de confiance entre le citoyen et les élus locaux, combler le fossé entre le pu-blic et les dirigeants politiques, diminuer l’écart entre «le sujet et le souverain». Les voies de la démocratie participative dans le secteur public local sont d'ores et déjà diverses. Certains prônent de nouvelles méthodes participatives en matière de conception de l'action publique et l’élargissement du champ reconnu à la procédure de référendum.

1. Les méthodes de co-conception de l'action publique

Les collectivités territoriales sont appelées à trouver des solutions qui permettent de réussir les mutations qui s’imposent dans leurs domaines de compétences. Ce besoin trouve aujourd'hui des réponses dans des méthodes de co-conception (design public) qui s'affirment comme une des dé-marches permettant de mieux faire participer les citoyens à la production de l'action publique.

Les méthodes de co-conception visent, sous la responsabilité d'un exécutif local, à produire des améliorations de l'action publique par un travail d'intelligence collective associant les futurs bénéfi-ciaires des projets.

Dans les champs des politiques publiques, l'innovation n'est pas nécessairement synonyme d'invention inédite. Elle consiste le plus souvent à trouver des solutions pertinentes, c’est-à-dire capables d’opérer des mutations organisationnelles, financières, sociétales, environnementales, économiques ou sociales et susceptibles de répondre à des enjeux majeurs d’intérêt public. Les solutions sont d'autant plus innovantes qu'elles résultent d'un processus de conception, production et mise en œuvre qui associe les acteurs et les bénéficiaires, de manière collaborative. Les acteurs publics doivent apprendre à déployer des démarches d’innovation publique locale de ce type, développer la créativité dans les processus de conception et mobiliser l’intelligence collective.

Le plan d'action national pour la France, adopté par le gouvernement, "pour une action publique  transparente et collaborative 2015-2017", rejoint directement cette thématique de co-conception de l'action publique avec les usagers. Il affirme le besoin de :

• donner aux citoyens de nouveaux moyens de participer à la vie publique en les associant à l'identification de problèmes à résoudre ;

• capitaliser sur les consultations menées et rénover les dispositifs d'expression citoyenne".

2. L'expression des citoyens sur "le projet avant le projet"

Le rapport du Conseil d'Etat de 2011 recommandait l’adoption d’une loi-code relative aux principes de l’administration délibérative". Il proposait d'introduire dans celle-ci six principes directeurs qui régiraient le recours à des concertations ouvertes précédant, chaque fois que nécessaire, la prise de décision :

• garantir l’accessibilité des informations ;

• assurer le dépôt des observations de tous les participants et favoriser leur diffusion ;

• garantir l’impartialité et la loyauté de l’organisateur de la concertation et mettre en place, chaque fois que nécessaire, un « tiers garant » ;

• assurer des délais raisonnables aux citoyens ou aux organismes représentatifs pour s’exprimer ;

• veiller à la « bonne » composition des organismes consultés ;

• donner les informations sur les suites projetées, dans un délai proportionné à l’importance de la réforme.

Par ailleurs, il est souvent relevé que la participation des citoyens ne porte jamais sur « le projet d'avant le projet », celui qui est encore possible alors même que toutes les options restent ou-vertes, y compris celle de ne rien faire. En effet, il importe d'évaluer la réalité du fondement du projet avant d'envisager les moyens d'y répondre.

Désormais, nombre d'acteurs publics s'accordent à reconnaître la nécessité de concertations ouvertes très précoces, intervenant le plus en amont possible de la procédure d’élaboration de la décision, pour alléger au maximum les consultations d’aval des organismes, souvent formelles et de faible portée sur le contenu de la décision qui va être prise ou de la réforme qui va être adoptée.

Certes, l'article L 121-16 du code de l'environnement offre la possibilité d'organiser une concertation préalable à l'enquête publique lorsqu'elle n'est requise par aucun texte. Cette disposition permet de poser le débat sur l'opportunité du projet. De plus, des dispositifs originaux sont mis en œuvre par la commission nationale du débat public (CNDP) ou par des autorités locales qui rénovent les mécanismes participatifs : forum ouvert, conférence citoyenne ou débat numérique, par exemple. C’est aussi le cas de l’instance de débat public mise en place par l'ex-région Nord-Pas-de-Calais pour traiter tant les projets d’équipements d’intérêt régional que des sujets de société impliquant la politique régionale.

Cependant, ces initiatives sont peu répandues. Les dispositifs de participation méritent d'être enri-chis pour gagner le plus large public et permettre  que le public non spécialisé soit mis en situation de pouvoir y répondre de la façon la plus pratique. C'est pourquoi certains prônent d’inscrire dans la loi l'obligation pour tout maître d'ouvrage d'organiser une participation du public en amont d'un projet, dès le stade de l'avant-projet ou du programme qui le fonde104, en plus des dispositifs existants du débat public à caractère obligatoire.

De plus, ne conviendrait-il pas d'instaurer pour les collectivités territoriales le principe d'études d’impact offertes par les dispositions de la loi organique du 15 avril 2009, applicables au gouverne-ment pour la présentation de projets de loi ? Ces documents définiraient les objectifs poursuivis par le projet public, recenseraient les options possibles et exposeraient les motifs du recours à un nou-vel équipement ou service public. Ils retraceraient les étapes, en amont, de concertation et celles, en aval, de consultation conduites par l'exécutif.

Allant dans ce sens, l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 vise à apporter au code de l’environnement des modifications en vue de réformer les procédures destinées à assurer l’information et la participation du public. Trois principaux champs de modification du droit actuel sont concernés :

• l’introduction d’un chapitre préalable définissant les objectifs de la participation du public aux déci-sions ayant un impact sur l’environnement et les droits que cette participation confère au public. Il précise le contenu des droits octroyés au public par l’article 7 de la Charte de l’environnement et le principe de participation défini par l’article L. 110 du code de l’environnement ;

• le renforcement de la concertation en amont du processus décisionnel, notamment par l’élargissement du champ du débat public aux plans et programmes, la création d’un droit d’initiative citoyenne, l’attribution de compétences nouvelles à la Commission nationale du débat public et le renforcement de la procédure facultative de concertation préalable pour les projets et les plans et programmes hors du champ du débat public ;

• la modernisation des procédures de concertation en aval, en généralisant la dématérialisation de l’enquête publique tout en tenant compte de la fracture numérique qui touche encore certains de nos territoires et en réaffirmant l’importance de la présence du commissaire-enquêteur.

Certains veulent aller encore plus loin et prônent le droit de pétition comme forme d'interpellation citoyenne.

Précisons que le droit de pétition, prévu à l'article 72-1 de la Constitution depuis la révision constitu-tionnelle du 28 mars 2013, n'a jamais été adapté en ce qui concerne la métropole. Le législateur ne l'a accordé qu'aux seules collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Aujour-d'hui la Polynésie, Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon en bénéficient105.

Le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé au Sénat le 10 avril 2013, avait prévu d'aligner le régime de la pétition en métropole à ce qui existe dans ces collectivités d'Outre-mer. Il abaissait le seuil requis par apport aux conditions de l'actuel article L. 1112-16 du CGCT à 5% seulement des électeurs dans les collectivités de plus de 3 500 habitants. Ce texte n'a jamais été discuté.

La ville de Paris a mis en place un système de pétition en ligne permettant la saisine du conseil de Paris dès lors que le seuil de 5 000 signatures de parisiens majeurs est franchi dans une période d'un an. Le juge administratif a estimé que les conditions d'exercice de ce droit d'interpellation étaient distinctes de la procédure de l'article 72-1 de la Constitution. Ce dispositif, tout comme celui du département d’Ille-et-Vilaine ou de la région d'Ile-de-France ont du mal à fonctionner aujourd'hui en pratique. Il est cependant permis de penser que ces dispositifs seraient plus utilisés s'ils s'inscrivaient dans des dispositifs nationaux identifiés et non dans des cas particuliers que le contrôle de légalité a tolérés106.

Il existe un droit de pétition créé en 2008 pour avis auprès du Conseil économique, social et envi-ronnemental (CESE). Il ne fonctionne pas, en raison d'un seuil extrêmement élevé de 500 000 si-gnatures exigées.

Un rapport de 2015 du Conseil national de la transition écologique a fait la proposition de mise en place d'un "référendum environnemental" qui serait une consultation des électeurs organisée à l'ini-tiative du gouvernement, après avis du Conseil d'Etat107.

Le rapport d'un groupe de travail de l'Assemblée nationale sur l'avenir des institutions, publié en 2015, prône un référendum d'initiative populaire108 qui étendrait à d’autres champs les dispositifs référendaires existants et, plus particulièrement, celui prévu au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution109 . Selon ses auteurs, l’instauration de ce nouveau type de référendum permettrait de donner aux citoyens un véritable « pouvoir d’interpellation » et de ne plus cantonner les liens entre les citoyens et leurs représentants aux moments électoraux.


104 Rapport de la commission de la commission spécialisée du conseil national de la transition écologique sur "la dé-mocratisation du dialogue environnemental", présidée par Alain Richard, 3 juin 2015
105  Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; CGCT, art. L.O. 6231-1 ; L.O. 6331-1 ; L.O. 6441-1
106  Le droit d'interpellation citoyenne, Romain Rambaud, AJDA, n° 1-2016
107  Rapport de la commission spécialisée du conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dia-logue environnemental, présidée par Alain Richard, 3 juin 2015
108  Refaire la démocratie, rapport présenté par Claude Bartolone et Michel Winock, 2015
109  Le champ du référendum, élargi par les lois constitutionnelles des 4 août 1995 et 23 juillet 2008, demeure actuelle-ment limité aux « projet[s] de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, [aux] réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institu-tions »

 

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