La gouvernance équilibrée et ouverte de l'action publique
Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


La démocratie locale ne se résume évidemment pas aux seuls dispositifs d’association des ci-toyens aux actions publiques. Nous nous centrerons toutefois sur ce volet qui constitue en France la dimension dans laquelle des progrès sont en jeu.

Divers dispositifs permettent - en cas de volonté en ce sens de la part d'un exécutif - d'associer le public à la conception d'une réforme, d'un projet et de mettre les informations utiles à la disposition des personnes concernées. L'enjeu est de conforter le pouvoir d'agir des citoyens sur l'action publique locale et d'améliorer les outils de participation du public.

1. La responsabilité des citoyens en matière de démocratie locale

Le législateur a posé un droit essentiel pour les « habitants de la commune : celui d’être informés des affaires de celle-ci et d’être consultés sur les décisions qui les concernent ». Ce droit est « in-dissociable de la libre administration des collectivités territoriales»  .

L'urbanisme et l'environnement et la politique de la ville sont les champs privilégiés de la démocratie participative locale.

Par exemple, l'article 7 de la Charte de l'environnement fixe l'exigence - à valeur constitutionnelle depuis 2005 - que "toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d'accé-der aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de partici-per à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement".

Citons également, pour les décisions des autorités publiques en matière d'urbanisme, l’existence de dispositifs législatifs particuliers de participation du public et de concertation , ou bien, d’enquêtes publiques, relatifs aux projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménage-ment du territoire, soumis à une décision publique  . Ces procédures interviennent cependant sur des projets entièrement élaborés et « prêts pour décision ». Elles ne peuvent former la base d’un débat ouvert sur les options de base les structurant .

Affermir le rôle des citoyens conduit à affirmer le principe de leur responsabilité. Il est le corollaire du principe de responsabilité des élus et des fonctionnaires publics . Chaque devoir applicable à un citoyen, tels que ceux en filigrane de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ne sont pas seulement des contraintes mais aussi des champs de responsabilité. Chaque citoyen est responsable de ses propres actes et de ses engagements. Il est aussi responsable, pour la part qui lui revient, des autres, du vivre-ensemble, du fonctionnement du système politique dans lequel s’inscrivent son existence et la vie de la cité. Il doit, en conséquence, non seulement accepter de se plier à certains devoirs mais aussi et surtout devenir acteur. Cette responsabilité de citoyen, comprise comme la capacité à user avec sagesse et prudence des instruments démocratiques placés entre ses mains, lui ouvre des formes de participation les plus larges possibles.

Une telle approche de la responsabilité des citoyens repose sur une citoyenneté active. C’est en donnant la parole aux citoyens que les institutions surmonteront leur fragilité, dépasseront la dé-fiance, rétabliront la confiance. Cette approche est vitale car les partis politiques souffrent d’un déficit de confiance auprès des Français. À partir des années 1990, les partis ont vu « leur fonction représentative s’éroder puis disparaître »  . Ceci tiendrait à deux raisons.

• la société serait devenue plus opaque, illisible à certains égards, et donc moins aisément re-présentable qu'elle ne l’était précédemment ;

• les partis seraient avant tout des éléments auxiliaires de l’activité du pouvoir exécutif et non plus véritablement des lieux de représentation des citoyens.

En effet, les personnes interrogées dans le cadre du « Baromètre de la confiance », publié en jan-vier 2015 par le CEVIPOF, plaçaient les partis politiques en dernière position parmi quatorze institu-tions dont les hôpitaux, l’armée, les syndicats et les médias. Seulement 9 % d’entre elles avaient « confiance » ou « plutôt confiance » en eux. Les partis politiques sont ainsi les premiers concernés par le discrédit général qui touche le système représentatif.

Les citoyens ont généralement confiance dans leurs institutions lorsqu'ils savent que les charges publiques sont utilisées dans l'intérêt général. En ce domaine, les perceptions de l’opinion publique sont ambivalentes. Si plus de trois Français sur quatre expriment leur satisfaction dans les ser-vices publics locaux, ils sont aussi nombreux à estimer que la démocratie fonctionne mal. Si la dé-fiance est forte vis-à-vis des élus nationaux (30 % seulement d'opinions favorables), un sur deux font confiance aux élus départementaux, deux sur trois aux élus municipaux .

Développer le "pouvoir agir" des citoyens ne signifie pas nécessairement qu'il faille instaurer un régime de démocratie directe. En effet, la démocratie participative se démarque de la démocratie directe. Cette dernière, née de thèses néolibérales très critiques sur la légitimité et le rôle des insti-tutions publiques, considère que les pouvoirs sont des obstacles à la prise de pouvoir de la base de la société. Bien au contraire, dans l'esprit des institutions françaises, le "pouvoir agir"   des ci-toyens mérite d’être développé avec des processus audacieux d'élaboration des décisions aux côtés des élus et des fonctionnaires territoriaux . Sa finalité est que les projets publics - dans le cadre de la démocratie délibérative - soient pensés par les responsables exécutifs, selon des méthodes participatives, avec les habitants et les associations, c'est-à-dire avec les citoyens mis en situation d'être acteurs des évolutions.

Une étude du secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP) et du commissa-riat général à l’égalité des territoires (CGET) souligne, fort à propos, que les initiatives locales de co-conception (design public) - peu à peu appropriées par les acteurs publics locaux - ont une utilité si elles débouchent sur un "changement d'échelle", c'est-à-dire si, par essaimage, transposition, diffusion, ces innovations bénéficient à d'autres acteurs et sont démultipliées dans d'autres terri-toires mais aussi sortent des "tuyaux d'orgue" des thématiques sectorielles, dépassent les cloisons entre l'Etat et les collectivités territoriales.

 

2. La démocratie locale s'exprime à travers des dispositifs non négligeables

La participation politique a longtemps été limitée à la participation électorale. Celle-ci est fondamen-tale, elle constitue le cœur du contrat qui lie le représentant au représenté et fonde la légitimité de la démocratie représentative. La montée de l’abstention est, de ce fait, perçue comme un signe de l’affaiblissement de la vie démocratique française et des institutions.

Cependant, la participation électorale ne suffit pas : la participation directe des citoyens à la prise de décision publique entre les échéances électorales apparaît, de plus en plus, comme une nécessité. C’est pourquoi, au fil des dernières décennies, les mesures de décentralisation se sont accompagnées de mécanismes de consultation, concertation et participation du public. Ces trois notions méritent d'être distinguées :

• la consultation des citoyens revêt principalement les formes du référendum local décisionnel, de la consultation locale préalable à une décision ou du référendum d'initiative partagée ;

• la “participation du public” peut être définie comme l'ensemble des formes d'appel à l'avis du pu-blic dans un processus de préparation de décisions administratives relatives à des plans, des programmes ou des projets ;

• le terme de “concertation publique” englobe les formes de dialogue avec le public autour d'un  projet donné. Par exemple, les conseils de quartier créés par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ou les conseils citoyens introduits, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 constituent des ins-tances de concertation avec le public.

Les dispositifs de consultation, concertation et participation du public font l'objet d'un feu croisé de critiques fustigeant leurs conséquences sur les délais et les coûts qui en découlent. Au nom de la légitimité des élus du suffrage universel, la confiance serait aveugle et toutes les annonces de la période électorale seraient des chèques en blanc, une fois le stade de l'élection franchi.

Nous commenterons les deux premières de ces formes de démocratie locale avant de mettre en perspective le niveau de démocratie locale dont bénéficie la France :

a) Les procédures de consultation

Les procédures de consultation font l'objet de débats. Des procédures d'appel au vote des citoyens sur des questions de vie locale sont à la disposition des collectivités territoriales depuis 2005 97. Les collectivités peuvent y recourir sous deux formes bien distinctes qui sont désormais complétées par le référendum d'initiative partagée :

• le référendum local décisionnel (l’assemblée délibérante remet la décision au résultat du vote populaire) prévoit qu'une demande d'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de l'organisation d'une consultation peut venir d'une initiative populaire98 . La demande doit émaner d'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales d'une commune et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs. Ce texte ne garantit que la faculté de "demander" et non celle d'"obtenir" l’inscription d'un sujet à l'ordre du jour d'une assemblée délibé-rante locale. La pratique de ces dernières années démontre que le recours effectif à ces « votations » est rare, et inexistant pour le cas du référendum ayant valeur de décision99. Ces procédures peuvent  difficilement s’appliquer à tous les projets locaux d'intérêt majeur parce que la loi les réserve à chaque collectivité territoriale prise isolément. Par exemple, un projet de développement économique et urbain façonné par une intercommunalité ne peut faire l’objet d’une consultation locale que si tous les conseils municipaux impliqués (qui seuls représentent une « collectivité » au sens légal) décident de l’organiser ensemble en adoptant le même texte de question ; l’institution intercommunale n’en a pas le pouvoir ;

• la consultation des électeurs préalable à une décision (le pouvoir de la décision finale reste aux élus après avoir enregistré le résultat de la consultation « pour avis », présentée clairement comme telle aux citoyens)  permet d'éclairer les décisions que les autorités locales envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de la collectivité100.

b) Les procédures de participation du public

Certains analystes estiment que la participation des citoyens et des administrés à la préparation de la décision publique n'est pas encore suffisante. La démocratie participative ne touche qu'un nombre restreint d'habitants. La faible audience des procédures de budget participatif en témoignent.

De manière générale, les technologies de l’information et de la communication ouvrent un champ, encore largement inexploité, au développement de la démocratie directe et participative.

Deux formes en essor peuvent être citées, à titre d'illustration :

• les conseils de développement - mis en place dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants ou pouvant être créés dans les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ou tout autre territoire de projet - représentent des instances de démocratie participative101. Par rapport aux instances consultatives mise en place par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, ces structures participatives, rénovées en 2014 et 2015 102, ont une composition diversifiée, des missions élargies, des capacités d’auto-saisine reconnues, des relations avec l’intercommunalité clarifiées. La souplesse du cadre juridique permet d’adapter les modes de fonctionnement au contexte local, sans imposer de modèle type susceptible de limiter la mobilisation et l’implication de la société civile.

• sur le modèle du budget participatif mis en œuvre en 1989 à Porto Alegre (Brésil), Paris a, en 2014, invité ses habitants à prendre part à l’élaboration de son budget municipal. À Grenoble, en 2015, la procédure de budget participatif (800 000 €), réalisée selon des modalités de vote tradi-tionnel, a obtenu 998 votants sur 100 000 électeurs, soit 1% du corps électoral. A Paris, en 2015, selon des méthodes de vote électronique et de vote traditionnel, ce mode de participation a mobi-lisé 66 000 votants, soit seulement 6% du corps électoral.

c) L'exercice de la démocratie locale en question

La démocratie locale française est interpelée par la charte européenne de l'autonomie locale. Partie intégrante de notre ordre juridique à un niveau supra-législatif, ce texte reste méconnu voire dédai-gné par la France. Son caractère intrusif dans l'espace constitutionnel explique les réserves récur-rentes manifestées par les autorités françaises à son égard103 .

Dans son rapport 2016 sur "la démocratie locale et régionale en France", le congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe note avec satisfaction certaines évolutions parmi les-quelles :

• la révision constitutionnelle de 2003 qui consacre le principe d’une République française décen-tralisée et qui résulte d’un long processus de décentralisation entrepris par les lois de 1982 ;

• le développement de la coopération entre collectivités territoriales ;

• les efforts fournis par la France en matière de financement des collectivités, notamment par l’institutionnalisation des taux minimums pour les ressources propres qui ont favorisé une plus grande autonomie financière ;

• les initiatives lancées dans les grandes villes, notamment à Paris, pour favoriser la participation directe des citoyens, avec une budgétisation participative ;

• la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 qui vise à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, grâce à une compensation financière adéquate, ce qui répond aux exigences posées par la Charte.


88 CGCT, art. L. 2141-1
89 Code urbanisme, articles L. 103-2 et suivants
90 Code de l'environnement, art. L. 120-1, L 122-1-1 et L.122-8
91 « Rapport de la commission spécialisée du conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental », présidée par Alain Richard, 3 juin 2015
92  « Déontologie des élus et fonctionnaires territoriaux », Vincent Potier, Le Moniteur, 2015
93 Pierre Rosanvallon, « Le bon gouvernement », Seuil, 2015
94  cf. Baromètre BVA pour l'institut de la gestion déléguée et 20 minutes, 2014 ; Baromètre de la confiance politique, CEVIPOF-CNRS, avec Opinion Way, 2014 

95  Ce terme peut être considéré comme proche de la notion anglo-saxonne d'empowerment
96  « Pour une réforme radicale de la politique de la ville », Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmade, Commissa-riat général à l'égalité des territoires, 2013

97 Réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 ; CGCT, art. LO 1112-6
98 Article 72-1 de la Constitution ; CRPA, art. L. 135-1 ; CGCT, art. L.O. 1112-1et suivants
99 Le seul cas, non conclusif, est celui du vote sur la restructuration des collectivités alsaciennes en 2013
100 CRPA, art. 135-2 ; CGCT, art. L. 1112-15
101 CGCT, art. L. 5211-10-1, L. 5741-1, L. 5741-2
102 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 et loi n° 2015-991 du 7 août 2015

103 Robert Herzog, « La France et la charte européenne de l'autonomie locale », AJDA, n° 28-2016

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