Les valeurs et principes de l'action publique
Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


Au-delà du référentiel sur les valeurs de service public en France et en Europe que propose Pierre Bauby et « qui n’aura de sens que s’il fait l’objet du débat public, approprié par tous les acteurs concernés, les citoyens, toutes les catégories d’utilisateurs, les personnels des services publics, les autorités publiques et les élus, ainsi que, plus généralement, la société civile », il importe avant tout de « revaloriser les valeurs historiques » tout en y intégrant les nouvelles. Se moderniser en somme sans renier ses fondamentaux car dans une Fonction publique française particulièrement attachée aux premières, détruire cette « force de vie » (le latin classique « valor » désignant la force de vie comme nous l’indiquions) reviendrait, en effet, à vider de son sens l’exercice même du service public.

Fondatrices, les valeurs républicaines sont, par ailleurs, cimentées par d’autres, humaines, auxquelles nombre d’agents puisent leur fierté : loyauté, respect, solidarité, voire dévouement. Persuadés que l’on ne sert pas les concitoyens comme une entreprise, ceux-ci se sentent « engagés ». Incarnation de l’esprit républicain, ils sont les garants de l’intérêt général. Particulièrement dans la fonction publique territoriale, comme le montre le baromètre social Fonction publique territoriale « La Gazette des communes-Pragma », réalisé du 17 janvier au 3 février 2012 : neuf territoriaux sur dix se disent fiers d’accomplir une mission de service public. Les Français ne sont pas en reste, très attachés à « leur » Fonction publique et ses valeurs historiques comme le confirme l’Institut Médiascopie.

Mais, au cours des années passées, le service public a pu, dans de nombreux domaines, être assimilé à un service comme un autre pouvant être aisément géré selon les lois du marché. Quelquefois même, il a pu être reproché aux services publics de ne pas faire aussi bien et d’être plus coûteux que des entreprises pouvant offrir des prestations équivalentes. Les acteurs de service public ont souvent vécu de manière péjorative ces différentes critiques et plus encore ceux qui, à travers leurs actions, tentent de faire vivre les valeurs qui leur ont été transmises. Enfin, sous l’impact des récentes réformes de l’Etat, du nouveau management public, les modes d’intervention et d’administration publics ont été repensés de façon à accroître la performance des politiques publiques.

Ces mutations ainsi que l’évolution des mentalités et des représentations sociales ont introduit progressivement de supposées nouvelles valeurs susceptibles d’entrer en concurrence, voire en conflit, avec le socle historique des valeurs du service public.

Partant du constat que plusieurs tiraillements se faisaient sentir au sein de services publics entre la mise en œuvre des réformes et les valeurs qui animent les acteurs publics, questionnant ainsi l’identité des agents et des organisations, le Cabinet Deloitte a menée une étude, en octobre 2012, avec la participation de l’IFOP intitulée « Citoyens et fonctionnaires : regards croisés sur la Fonction publique et le fonctionnaire de demain ». Il ressort de cette étude que plus de 80% des fonctionnaires de l’Etat estiment que les récentes réformes de la Fonction publique en ont modifié les valeurs, et selon, 60% de manière négative, 56% sont conscients que le changement impose une transformation des valeurs fondatrices. Enfin, 75% pensent que la qualité du service à l’usager va se détériorer d’ici cinq ans, alors qu’ils souhaitent que s’affirme la prépondérance de valeurs de service et d’efficacité, et rappellent l’importance de l’intégrité, de l’impartialité et de l’indépendance.

Le Réseau des écoles de service public (RESP) a conduit, quant à lui, une enquête quantitative auprès de 5 000 cadres de service public, entre 2011 et 2012, qui s’est poursuivie sous la forme d’entretiens qualitatifs auprès d’une centaine de cadres et dont les conclusions confirment la difficulté pour les fonctionnaires à faire vivre les valeurs, à dépasser les contradictions entre valeurs historiques (les valeurs les plus représentatives sont aussi les plus fragilisées) – construites en référence à l’idée de communauté nationale, portant la cohésion sociale et communautaire – et valeurs contemporaines – s’inscrivant plus facilement dans la rationalité du marché et marquées par le souci de la qualité et de l’efficience –, à donner du sens à l’action publique – la perte de sens étant liée pour partie à une moindre considération sociétale du secteur public.

Cette étude met en évidence que les tensions propres à la fonction publique sont, en grande partie, liées à des conflits de valeurs relatifs à la mise en œuvre des actions alors même que ces questions ne sont pas traitées au niveau de l’organisation et où chacun se retrouve face à lui-même pour faire ses choix. Ces conflits sont exacerbés par l’opposition vécue entre valeurs propres et attentes perçues dans un contexte où la loyauté est de mise. Faute d’un travail collectif autour des valeurs de service public, d’une réappropriation au plus près des actions et des projets, d’une explicitation de la place relative de ces valeurs dans les missions, le risque est ainsi grand de voir augmenter le malaise de ceux qui mettent en œuvre le service public, accompagné pour certains de retrait, de désinvestissement, voire de souffrance au travail, ou encore de cumul d’activités public/privé, voire de reconversion dans le secteur privé.

Tel est aussi le propos des travaux du groupe d’études de l’Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur parus en juin 2012 sous le titre La dimension éthique de la réforme de l’Etat ou « Y-a-il des problèmes de l’Etat solubles dans l’éthique ? ». Ces travaux démontrent que le contexte actuel des réformes relève des difficultés, en grande partie liées à la recherche de sens. D’où la nécessité d’un « réarmement éthique ».

La réflexion du groupe s’articule ainsi autour de trois axes : d’abord celui du diagnostic (analyse des problèmes « solubles » dans l’éthique), ensuite celui des valeurs (collectives) et des comportements individuels (éthiques) qui permettraient de renforcer la qualité du service public et la confiance que peuvent en avoir nos concitoyens, et enfin celui des voies et moyens concrets de progrès (à coût constant).

Parmi les problèmes « solubles » dans l’éthique : la perte de repères collectifs ; la profusion de critiques ; la montée des tensions (tensions avec la société civile, tensions entre le pilotage vertical et territorial de l’Etat) et celle des contradictions (contradictions entre la gestion par corps et l’approche par métier ; contradictions entre le discours de responsabilisation et un recul net de la déconcentration ; contradictions entre la réduction des effectifs sans que les missions soient redéfinies et l’alourdissement des coûts de gestion).

Autres problèmes « solubles » dans l’éthique : la perte d’armes collectives telles que la difficulté de recruter des experts techniques, l’affaiblissement de la capacité de planifier et de diriger, le manque de lisibilité ; la remise en cause de fondements plus individuels de l’engagement au service de l’Etat telles que la fierté de servir l’Etat, la motivation, la capacité d’initiative… ; l’affirmation grandissante des choix individuels au détriment de l’efficacité collective.

Face à cette crise du service public, l’étude met en avant, sans rechercher l’exhaustivité, des valeurs collectives – celles de compréhension, d’équité, de compétence, de cohésion et d’anticipation – afin d’inscrire dans la conscience professionnelle des exigences de rigueur, d’engagement, de courage et d’audace, de loyauté, de respect, d’exemplarité et un sens de l’intérêt collectif, du Bien commun.

Au-delà de la mise en avant de ces valeurs, des actions concrètes doivent par ailleurs être mises en œuvre dans trois directions : au plus haut niveau de l’Etat, au niveau de tous les cadres, et dans tous les actes de gestion des ressources humaines par une gestion des carrières des cadres clairement liée à leur qualité managériale.
Le groupe d’études de l’association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur formule ainsi une vingtaine de propositions concrètes allant dans ce sens.

Et conclut : « Notre monde moderne ne reconnaît l'autorité comme légitime que lorsqu'elle s'exerce dans un cadre éthique, c'est-à-dire lorsque les objectifs assignés à cette autorité sont clairement définis et acceptés et lorsque cette autorité tout en s'exerçant reconnait et prend en compte ceux sur qui elle s'exerce. La société n’est peut-être pas en crise mais elle est en métamorphose : elle a besoin d’une éthique d’Etat. Dans la perspective de difficultés économiques et sociales accrues, le pays aura besoin d’une colonne vertébrale solide pour garder sa cohésion. Obtenir l’adhésion de nos concitoyens à l’intérêt collectif n’est pas possible si l’Etat n’est pas inspiré lui-même par les seuls enjeux de l’intérêt collectif. C’est par l’éthique que l’Etat doit se rendre visible et qu’il peut rester légitime ; et c’est l’éthique qui peut donner tout leur sens aux réformes engagées. Répondre à ce besoin d’éthique suppose une vision de long terme, des actions résolues de décloisonnement interministériel, et une gestion des carrières des cadres clairement liée à leur qualité managériale. »

Face à la crise qui agite la société française et participe de la production d’un certain malaise et d’une défiance à l’égard du politique, il est donc important aujourd’hui de resituer le sens des services publics en partant des valeurs qui les fondent et des responsabilités qui les font vivre tout en pensant la complexité des enjeux et en prenant en compte les défis sociétaux.

Mais penser les enjeux, prendre en compte les défis supposent un service public renouvelé, une nouvelle culture, une nouvelle gouvernance où chacun est valorisé dans son désir de bien agir, dans son pouvoir de modifier le cours des choses par l’expression de ses talents, de son audace, de sa curiosité, de sa capacité d’initiative et sa force de propositions, une mutation de la démocratie en somme afin d’assurer la transition vers des sociétés écologiquement soutenables et socialement justes.

 

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