Les valeurs et principes de l'action publique
Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


1. La quête de sens dans la fonction publique territoriale passe par un regard neuf sur la dépense publique

Dans un contexte de "procès aux fonctionnaires", de critique de leur statut, de mise en question de la pertinence de grands nombres de services publics, les fonctionnaires territoriaux ressentent douloureusement la mise en cause de leur légitimité et de leur identité professionnelle. Ceci se traduit par un certain malaise professionnel, un relatif égarement et le besoin plus grand de repères simples. Cette situation est paradoxale compte tenu de la bonne image globale des services publics locaux. A ces éléments s'ajoutent plusieurs autres facteurs d'un autre ordre :

• la succession des modes managériaux qui ont l'ambition de réformer, réviser, restructurer, moderniser. "Le constat est d’abord celui de l’usure, l’usure des mots, l’usure des slogans, l’usure des projets « clefs en main » qu’il faut mener à marche forcée" 171;

• le contraste entre les objectifs prônés par certaines réformes et la réalité́ de leur mise en
œuvre ;

• les approches organisationnelles priment sur la dynamique des acteurs et reposent sur des pré-jugés stéréotypés. Certes, la recherche d’efficience est indispensable, et elle doit être conduite avec détermination car elle se heurte souvent aux routines et aux « intérêts de chapelle ». Pour autant, nombre des démarches de réformes reposent sur des postulats non avérés : par exemple, que la fusion serait nécessairement génératrice d’économies. Cette affirmation sous-estime souvent la perte d'énergie occasionnée par la mise en œuvre de la transformation organisationnelle, les incertitudes quant aux avantages de la structuration nouvelle qui, elle-même, est parfois mal appréhendée, les coûts de transaction induits par la concentration ou l’éloignement des centres de responsabilité et ceux de direction.

Il n'en demeure pas moins que de multiples et ambitieuses réformes sont mises en œuvre par les fonctionnaires, le secteur public local ayant montré l'exemple (avec le secteur hospitalier dans un autre registre) : depuis le début des années 1980, les vagues de décentralisation, de remise en ordre des compétences transférées au fil des décennies, d'invention de nouvelles modalités de service public dans des vastes champs de compétences, de recherche de nouvelles allocations de moyens notamment sous la pression des exigences de gestion économe et les recommandations des chambres régionales des comptes, permettent d'affirmer que les collectivités territoriales sont en perpétuelles réformes.

L'effort sans précédent de redressement des finances publiques engagé depuis 2008 fait que, sans même qu'un débat national n'ait donné le cap, des efforts sont demandés qui appellent en fait des redéploiements de dépenses en laissant entendre que cela peut se faire à structure et politique constantes sans remettre en cause l'identité professionnelle. Les fonctionnaires de toutes catégories et de toutes fonctions publiques ont besoin que les contradictions grandissantes et les exigences paradoxales de cet ordre soient dépassées par des orientations réalistes, claires, affichées qui détermineront des changements expliqués, compris et mis en perspective. Comme le soulignait un récent rapport, "il y a urgence car les fonctionnaires, qui se sentent ou se sont sentis souvent mal compris, parfois stigmatisés, ont besoin de croire en leur mission" 172.

Fin 2012, dans un accord-cadre européen l'EUPAE (European Public Administration employers) et l'TUNED (Trade unions' National and European Delegation) affirment leur attachement aux valeurs des services publics, notamment celles contenues au Protocole 26 sur les Services d’Intérêt Général annexé au traité de l’UE (TFUE) - un niveau élevé de qualité, de sécurité, l’égalité de trai-tement, la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs - ainsi qu’aux droits fonda-mentaux établis par la Charte de l’Union Européenne : dignité, liberté, égalité, solidarité et justice. Selon ces signataires, "les valeurs témoignent aussi de l’adaptation du service public au travers de l’association de valeurs traditionnelles mais aussi de valeurs émergentes, démocratiques, professionnelles et liées à l’éthique". Cet accord-cadre souligne que "ces valeurs attestent de la cohérence de l’ensemble de l’action publique et sont un outil de promotion du dialogue social. Elles sont le ciment et le lien des administrations et de leurs agents avec la société. La mise en œuvre de ces valeurs repose sur le bien-être des employés publics et exige :

• la pratique effective du dialogue social ;

• des ressources suffisantes ;

• ainsi que la consultation des usagers."

Ces partenaires sociaux européens s’accordent pour "mettre en œuvre cet accord-cadre qui va au-delà d’une déclaration de principes en ce qu’il vise à souligner des valeurs communes et en fa-voriser l’appropriation et la mise en œuvre la plus concrète possible par l’ensemble des institutions et des agents des administrations centrales".

Cette quête de sens dans la fonction publique suppose que la dépense publique soit reconnue pour ce qu'elle est quand elle est réalisée de manière efficace et pertinente : un précieux facteur de croissance. C'est ce que nous soulignerons de manière rapide.

Les notions de dépenses publiques et de dépenses privées sont distinctes de celle de produit intérieur brut. La dépense publique s’élève à 1 151 milliards d’euros173, soit 57 % du produit intérieur brut (2 032 milliards). Le total de la dépense privée des ménages et des entreprises quant à lui est estimé à plus de 4 100 milliards d’euros, soit plus de 200 % du PIB. En rapportant la dépense publique au PIB, on la compare à une grandeur familière. Cette mise en relation n’est pas infondée en soi. Encore faut-il ne pas se méprendre et laisser penser que le PIB est consacré à 57 % pour les dépenses publiques, ce qui laisse entendre - de manière erronée - qu’il ne resterait que 43 % seu-lement du PIB pour les dépenses privées174.

La dépense publique comprend deux principales composantes : la production de services publics, d’une part, et la délivrance de prestations sociales, d’autre part.

Les services publics sont productifs et augmentent le PIB. Cela découle d’une convention retenue par l’ONU, laquelle établit les normes de comptabilité nationale. En France, la valeur ajoutée des fonctionnaires s’élève à 333 milliards. C’est un montant qui pèse seulement 16 % du PIB. Cela représente un tiers de la valeur ajoutée par les entreprises de droit commun – les sociétés non financières (1 018 milliards) –, le reste étant produit surtout par les ménages (dont les entrepreneurs individuels). La production des administrations est essentiellement non marchande. L’éclairage public, par exemple, est accordé gratuitement pour les bénéficiaires, mais la production de ce service public a un coût pris en charge par la fiscalité. Autre exemple : un enseignant contribue au PIB ; tandis qu’un élève en consomme. Les services publics produits se retrouvent en termes de con-sommations : celles de services individualisables pour 136 milliards (éducation, hôpital public, culture, etc.) et de services collectifs pour 175 milliards (police, justice, etc.).

L’autre grand volet de la dépense publique est constitué des prestations sociales. Les prestations sociales sont versées en espèces (retraites, allocations familiales et chômage, etc.), pour 404 mil-liards, ou apportées en nature (médicaments, consultations de médecine libérale, allocations logement, etc.), pour 192 milliards. Ces prestations, financées par des cotisations sociales ou des équivalents, ne servent aucunement à payer des fonctionnaires : elles sont versées aux ménages et cela soutient leurs dépenses auprès du privé. Les mal nommées « charges » sont aussi un revenu pour les ménages, lequel bénéficie aux dépenses privées.

La dépense publique soutient donc massivement l’investissement et la consommation, lesquels déterminent le montant du PIB.

Le secteur public (les collectivités territoriales en particulier) réalise 15 % des investissements de la nation. Les sociétés non financières en assurent la moitié. Le reste provient principalement de la construction des logements pour les ménages. Une part de cet investissement privé est soutenue par des dépenses publiques, à travers des aides de toutes sortes. Mais l’essentiel se joue du côté de la consommation. Qu’y trouve-t-on ? D’un côté, la consommation de services publics individuels et collectifs (311 milliards au total), à laquelle s’ajoute l’achat de biens et services marchands payés par les prestations en nature (192 milliards). De l’autre côté, se trouve la consommation finale des ménages (1 130 milliards). Mais une part non négligeable de cette dernière est permise par les prestations sociales versées en espèces (les retraites, par exemple). Si l’on suppose que 15 % de celles-ci sont épargnées – estimation haute – cela représente près de 340 milliards dépensés. En définitive, la moitié de la consommation (de l’ordre de 843 milliards sur un total de 1 675 milliards) résulte, d’une façon ou d’une autre, de la dépense publique.

C’est pourquoi la baisse des dépenses publiques a des effets dépressifs sur le PIB. Sa baisse con-duit, de manière mathématique, à accroître le ratio de la dette publique par rapport au PIB.

Durant les « trente glorieuses », la dépense publique rapportée au PIB a peu augmenté : de 37 % en 1959 à 40 % en 1974. Cela ne signifie pas que, pendant cette période, cette dépense n’augmentait pas. Elle croissait vivement, au contraire, de manière proportionnelle aux salaires nets. Cela a permis de soutenir la demande et le PIB. D’où, finalement, un ratio relativement stable de dépenses publiques rapportées au PIB.

Dans certains pays, la dépense publique est plus faible. C’est le cas lorsque les autorités font le choix de recourir plus amplement au privé pour la santé et les retraites. A la fin de chaque mois, les entreprises paient certes moins de charges sociales, mais, parfois, des charges privées complé-mentaires pour aboutir à des niveaux de couverture égales à celles existantes, par exemple, en France (contributions aux assurances privées et aux fonds de pension). Si les entreprises n’assurent pas cette charge complémentaire, ce sont les individus qui doivent supporter cette dé-pense. Ces pays s’en portent-ils mieux ? L’espérance de vie à la naissance aux Etats-Unis, pour ne citer que ce chiffre, est inférieure de deux ans et demi à celle observée en France.

La dépense publique soutient l’activité et elle joue aussi un rôle majeur, et souvent méconnu, dans la réduction des inégalités. En France, les 20 % les plus riches ont huit fois plus de revenus pri-maires (salaires, revenus du patrimoine) que les 20 % les plus pauvres. Le jeu des impôts directs (l’impôt sur le revenu notamment) et des cotisations réduit cet écart à sept. Bien plus que par les prélèvements, c’est par la dépense publique que les inégalités sont réduites. On passe finalement à un écart de trois entre les plus riches et les plus pauvres, grâce aux prestations sociales et à la consommation de services publics.

Il est donc temps de porter un regard neuf sur la dépense publique.


2. Les ambiguïtés du management mal pensé

Le malaise perceptible dans certaines structures publiques, et en particulier à l’échelon local, résulte en partie d’approches ambiguës du management. Elles tiennent à plusieurs ambiguïtés qui créent autant de malentendus175.

La structure diffère de l'organisation. L’organisation ne doit pas l’emporter sur la logique de la mission. La structure se voit, se dessine, se matérialise mais elle n'est pas la réalité concrète d'une organisation. Or, c'est  dans cette dernière que s'expriment les comportements. Ce sont dans les comportements que réside, concrètement, la véritable organisation. Changer la structure ne change pas nécessairement une organisation. Changer l’organisation ne dynamise pas forcément les missions. Les règles ne changent pas automatiquement les comportements. La formalisation des processus permet de comprendre les comportements, la réalité de ce que font les salariés, la façon dont ils travaillent, les voies par lesquelles ils trouvent des solutions, la manière dont ils résolvent leurs problèmes, les stratégies qu'ils développent.

Les mécanismes de la pensée sont essentiels en matière de management.

En effet, ce qui est concret n'est pas simple. Seul ce qui est abstrait est simple. L'apparence est simple. La réalité est complexe. Le raisonnement causal n'est pas approprié en matière d'organisation, l'approche systémique est mieux adaptée.

Autre piège de la pensée : un symptôme n'est pas un problème. C'est une information. Un fait n'est pas une réalité. C'est une anecdote. Certains croient qu’une décision prise est de facto appliquée. Cette façon de voir est une régression inconsciente mais irrépressible vers la notion de pouvoir hiérarchique.

Autre guide pour penser juste : il faut comprendre pour pouvoir agir. On ne peut chercher des solu-tions à des problèmes non connus. La connaissance en profondeur des problèmes à résoudre ap-pelle un véritable investissement. Il faut penser soi-même, se méfier de l'aspect enthousiasmant et dynamique du vocabulaire utilisé et les effets concrets du travail collaboratif.

Le psychologisme est une maladie infantile du management. Elle peut rendre irrationnelle la pensée. Certains pensent que la confiance réside dans quatre piliers : la sincérité, la fiabilité, la compétence et le souci des autres176. La règle du jeu joue un rôle dans la construction de relations de confiance dans le travail. Elle rend la vie collective possible. Elle peut instituer entre les individus un degré de confiance adapté à ce qu'ils ont à faire ensemble, dès lors qu'elle précise ce qui est acceptable et ne l'est pas dans les relations qu'ils entretiennent. Cependant, la confiance est un fruit donné par surcroît mais jamais accordé d’emblée. Il existe une tradition de non-confiance envers les salariés dont les marges de manœuvre doivent toujours être contrôlées voire réduites par un arsenal d'outils coercitifs, produits de l'inventivité des organisations. Les entreprises ont d'ailleurs intégré les caractéristiques prêtées à la bureaucratie par Max Weber, l'égalité de traitement en moins. Or, l'engagement, la fidélité et la loyauté dépendent du degré de confiance. Or, la confiance ne se décrète pas. Elle est un fruit. Il faut reconquérir l'engagement des salariés.

La pensée peut apparaître segmentée, la pratique fragmentée. Les présentations PowerPoint tra-duisent souvent cette vision tentaculaire, le déferlement linéaire de points qui se transforment le moment venu en autant de missions à accomplir. La perte de sens crée une angoisse sur son propre avenir. Le flou des intentions, l'absence de stratégie brouillent la vision. Certains confondent les valeurs et la culture d'entreprise, les valeurs et les principes de management. Ce sont souvent des compilations de platitudes, de mots d'ordre, de notions contre-productives. Dans ces documents, la volonté d'innovation peut être en contradiction avec les avalanches de règles et procédures. L'engagement peut être bousculé par le reporting débridé ; le respect peut être confronté à la brutalité de certaines pratiques. Il est important de se mettre d'accord sur un projet commun. Créer de l'intérêt général. Ceci impose que chacun sorte de la vision selon son propre champ d'intervention. Que chacun sorte du "chacun pour soi". Que chacun sorte de l'individualisme.

Les acteurs ont une stratégie rationnelle mais elle ne fonctionne pas nécessairement de manière harmonieuse. Les esprits ne sont pas convaincus par ce qui est contraire à leur équation. Une régulation est nécessaire. On ne gouverne pas par les valeurs. On ne fait pas changer une organisation simplement en faisant adopter de nouvelles valeurs. Elles doivent être intégrées dans la réalité de l'institution pour produire des changements de comportement. Elles ne sont intégrées que si elles ont du sens pour ceux qui sont appelés à les adopter et en cohérence avec leur univers de référence.

Il est impossible d'agir sans collectif et sans objectif. Dans ceux-ci, certains ont intérêt à un changement et ont le pouvoir d'y engager l'organisation. Il importe de raisonner sur les moyens beaucoup plus que sur les fins. La méthode compte tout autant que les finalités. Il vaut mieux avoir les objectifs du possible que de multiplier les objectifs et les plans d'action qui sont, parfois, l'expression de désirs frénétiques de clarté et de visibilité mais peuvent éloigner des buts recherchés.

L'amélioration de la cohésion et celle de l'engagement sont les leviers pour atteindre des objectifs et renforcer la capacité des organisations à surmonter la crise.


171 "Rapport sur la fonction publique", Bernard Pêcheur, 2013
172  Rapport sur la fonction publique, Bernard Pêcheur, 2013

173  Donnée 2012. Ce total résulte de l’addition des salaires, consommations intermédiaires, investissements et surtout prestations et transferts payés par les administrations publiques
174  Données tirées de Christophe Ramaux, économiste, maître de conférences à l’université Paris-I et chercheur au Centre d’économie de la Sorbonne

175  Le contenu de ce paragraphe est largement emprunté à François Dupuy, "La faillite de la pensée managériale", Seuil, 2015
176  Charles Feltman, "The Thin Book of Trust; an Essential Primer for Building Trust at Work", The Book Publish-ing, 2008

 

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