Les valeurs et principes de l'action publique
Les coûts et bénéfices de l'action publique
Les dérives pénales et financières de l'action publique
Les formes de mal-administration publique


Tout le monde s'accorde sur la nécessité de donner du sens à chaque entreprise humaine, réforme organisationnelle, action politique. Aussi, convient-il de s'interroger sur ce qui confère du sens dans le champ qui nous intéresse, celui de l'action publique.

Pour donner du sens à l'action publique, trois notions soient distinguées qui sont de nature à éclairer la réalité complexe : les valeurs, les responsabilités sociétales tout autant que les responsabilités déontologiques et les responsabilités financières sur lesquelles nous reviendrons ainsi que les projets politiques.

Certains peuvent penser que de telles notions générales – et principalement les valeurs – sont éloignées de la réalité concrète des fonctions d'administration publique. Cette appréciation serait erronée car l'Histoire, la réalité géopolitique hors de nos frontières et la réalité de l'action publique locale mettent en évidence le pouvoir évocateur, inspirateur, régulateur de ces valeurs de service public.

En effet, l'étymologie du terme latin valor désigne la « force de vie ». Aussi, puiser dans des « valeurs » permet de donner plus de « force » à l'administration publique.

Nous nous arrêterons donc ici sur la notion de valeurs qui mérite, selon nous, un examen attentif compte tenu du fait que, depuis quelques années tout particulièrement, le sens même des services publics se dissipe dans une brume vaporeuse dans laquelle nombre de jeunes fonctionnaires ou élus errent, désemparés, en quête de repères.

En matière d'action publique, les valeurs trouvent principalement leur source dans les notions de République et de service public.

L’une et l’autre notions de République et service public puisent à la même source étymologique, à l’origine des termes de « bien public » et de « service de l’intérêt général ». Elles ont contribué à la conception même de la fonction publique.

Pour expliciter le contenu de ces valeurs et leur donner une place plus grande dans les référentiels de formation des jeunes fonctionnaires, le Réseau français des écoles de service public (RESP) a adopté, en 2012, une Déclaration commune du Réseau des écoles de service public sur ses valeurs.

Ce texte distingue les « valeurs fondamentales » de la République française (représentées par l’idéal commun de Liberté, d’Égalité, de Fraternité, laïcité, intérêt général), des « valeurs professionnelles » propres à la fonction publique (continuité, engagement, intégrité, légalité, loyauté, neutralité, respect) et des valeurs dites « de service » (l’adaptabilité, l’efficience, la qualité et la réactivité).

Il est important d'établir ces distinctions – valeurs fondamentales, valeurs professionnelles, valeurs de service – car ainsi s'opère une hiérarchisation entre elles.

Par exemple, l'efficience et la réactivité ont du prix mais ne représentent pas la première des valeurs. Il importe de savoir opérer ce genre de graduation car, sinon, le culte de certaines notions – telle celle de la  « performance » apparue au cours des dernières décennies et présentée comme une «  nouvelle valeur » – peut entrer en conflit avec certaines autres valeurs considérées comme étant plus fondamentales, conflit sur lequel nous reviendrons et qui participe de la crise de sens du service public.

S’agissant des valeurs républicaines qui fondent l’action publique, il nous parait utile de préciser la part d’égalité, celle de fraternité et de laïcité présente dans le Bien public et de confronter les valeurs républicaines de la France aux valeurs des services d’intérêt général nées de la construction européenne tel que l’analyse Pierre Bauby.

 

1. La part d’égalité présente dans le Bien public

Fondée sur la Déclaration des droits de l’homme et la Constitution, l’égalité en droit a une signification large : la loi est la même pour tous soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ; tous les citoyens ont les mêmes droits civiques et politiques : le droit de vote et le droit d’être élu ; tous les citoyens ont le droit d’accéder à la fonction publique, en fonction de leur mérite ; tous les citoyens sont égaux devant l’impôt et les charges publiques  ; tous les citoyens ont droit et ont accès aux services publics.

Le principe d’égalité est une des lois fondamentales du service public. Il signifie par conséquent que les individus placés dans des situations identiques doivent être considérés de façon identiques et que les individus se trouvant dans des situations différentes doivent être traités de façon différente.

Le principe d’égalité n’est cependant pas un principe absolu : l’autorité publique peut y déroger pour un motif d’intérêt général, sous le contrôle du juge.

Le principe d’égalité devant la loi se distingue de la question de l’égalité en fait ou égalité réelle appréciée du point de vue économique, sociologique, etc. Le principe d’égalité en droit a simplement vocation à garantir que la même loi s’applique à tous, que chacun bénéficie des mêmes garanties de procédure, des mêmes services publics, etc.

Lorsque la loi tend à corriger les inégalités de fait entre les individus et les déséquilibres territoriaux, elle met en œuvre un principe de discrimination (dite aussi discrimination positive) afin de compenser les disparités économiques, géographiques, etc. : c’est le cas, par exemple, de la politique de la ville et des zones d’exception fiscale.

Ainsi, l’article 1er de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 affirme l’objectif d’« assurer, à chaque citoyen, l’égalité des chances sur l’ensemble du territoire et de créer les conditions de leur égal accès au savoir. [...] La politique d’aménagement et de développement du territoire corrige les inégalités des conditions de vie des citoyens liées à la situation géographique [...]. Elle vise à compenser les handicaps territoriaux. Elle fixe les dispositions dérogatoires modulant les charges imposées à chacun ». La création de zones prioritaires d’aménagement et les mesures de péréquation financière entre les espaces régionaux sont des réponses à ces objectifs.

Sur un plan juridique, le Conseil d’Etat souligne que « la conciliation par le Conseil constitutionnel du principe d’égalité et du principe de libre administration des collectivités locales laisse à celles-ci une certaine autonomie qui ouvre la voie à la diversité territoriale », dès lors qu’un socle minimal d’égalité est respecté.

Enfin, sur un plan social, le principe d’égalité a conduit le législateur à garantir l’accès à certains droits fondamentaux, parmi lesquels, les droits à l’emploi, à la culture et aux soins.

Il faut être conscient que la plupart des autres pays européens ont une conception sensiblement différente de l’égalité que celle forgée par la République française. A titre d’exemple, certains Etats admettent l’existence de minorités et leur attribue, en cette qualité, des droits spécifiques relevant de trois catégories : le droit d’user de sa propre langue en public, notamment dans ses relations avec l’administration, et de recevoir un enseignement dans cette langue ; le droit à une certaine autonomie de gestion de ses propres affaires publiques ; le droit d’engager des échanges étroits avec des populations de même origine vivant au-delà d’une frontière nationale.

2. La part de fraternité présente dans le Bien public

La fraternité est un des principes de notre devise républicaine sans lequel les autres ne sauraient pouvoir jouer pleinement leur rôle. En effet, le pacte républicain fait de la liberté et de l’égalité deux principes que la fraternité permet d’équilibrer. Les hommes doivent entretenir des liaisons étroites, comme des frères, pour se reconnaître.

Ce principe est aussi pour le service public une valeur qui rend possible le sens du devoir. La politique qui peut être un affrontement est génératrice de blessures profondes. La vie démocratique dans notre république ne saurait être le libre défoulement des passions revêtue des parures de la politique. La politique, qui est parfois nourrie par la seule ambition personnelle, peut être animée par la volonté d’accéder aux responsabilités de gestion de la cité et de contribuer au développement de l’intérêt général. Pour se préserver des excès des jeux de pouvoir, la fraternité permet de renouer entre les recherches d’une meilleure liberté et d’une plus grande égalité, avec un esprit de raison et de paix.

Au-delà des différences de culture et d’organisation des sociétés de par le monde, la république universelle peut être comprise comme la quête pour plus de liberté et d’égalité. La fraternité est une attitude entre les hommes qui rend possible cette recherche parfois originale et souvent chaotique. La possibilité d’une organisation du monde, c’est-à-dire d’une fraternité universelle repose sur les liens humains toujours difficiles à nouer parce que toujours renouvelés.

Le service public impulse normalement l’intérêt général et, à travers ses fonctionnaires publics, porte l’exigence de fraternité comme rempart contre l’indifférence et l’incrédulité. Pour leur part, les citoyens ont aussi à résoudre eux-mêmes des problèmes en toute fraternité plutôt que d’attendre toutes les solutions d’ailleurs. La liberté et l’égalité sont l’œuvre de chacun, chaque jour en fraternité.

3. La part de laïcité présente dans le Bien public

Le débat sur le principe de laïcité résonne au plus profond de l’humanité.

Après avoir déchiré la France lors de l'adoption de la grande loi républicaine de séparation des Églises et de l'État en 1905, une laïcité apaisée a permis de rassembler tous les Français même si des tensions persistèrent encore après son adoption.

Aujourd’hui, la France s’affirme comme une République laïque, selon une formule reprise dans les Constitutions de 1946 et de 1958.

Alors que le politique tire sa légitimité d'un contrat entre individus souverains et que son espace est fondamentalement indéterminé, le spirituel s'appuie sur une tradition et se situe du côté de finalités ultimes, du sens profond, de la vision au-delà du visible. Dans nos sociétés, où elle n'est plus depuis longtemps l'institution organisatrice du social, la religion relève de la liberté individuelle.

Mais la séparation entre le politique et le religieux ne signifie pas absence de relations. La modernité se caractérise par l'autonomie, non le cloisonnement, des divers champs de la vie sociale. Le spirituel ne peut donc éviter de se situer par rapport au politique, et vice-versa.

Les modalités concrètes de ces relations varient beaucoup d'une société à l'autre, en fonction de l'histoire : dans les pays pluriconfessionnels, la démocratie s'est édifiée en faisant une large place aux Eglises dans la vie publique, alors que les pays où dominait une seule confession ont tantôt développé une certaine symbiose entre religion et politique, tantôt connu un long conflit entre puissance politique et puissance religieuse pour mettre en place la démocratie. Mais partout, finalement, la société se sécularise, ce qui se traduit par l'autonomie du spirituel et du temporel.

Cette séparation des domaines – qui n'est plus aujourd'hui contestée que par quelques extrémistes en Europe mais reste d’actualité dans nombre de pays musulmans – n’enlève pas sa pertinence à une réflexion sur leurs rapports.

Les religions ne sont pas seulement des systèmes de croyances, de rites et de symboles. Elles prétendent aussi faire partager un message sur les valeurs comme la paix, la justice, la solidarité, les droits de l'homme, le respect de la vie, l'accueil de l'étranger, l'attention aux plus pauvres, autour desquelles la société se construit.

La laïcité est désormais inscrite dans nos traditions, placée au cœur de notre identité républicaine, la pierre angulaire de la République. Il ne s'agit aujourd'hui ni de la refonder, ni d'en modifier les frontières mais de la faire vivre en restant fidèle aux équilibres que la France a su inventer, en acceptant ce faisceau de valeurs communes de respect, de tolérance et de dialogue.

Cependant le monde change, les frontières s'abaissent, les échanges se multiplient. Dans le même temps, les revendications identitaires ou communautaires s'affirment ou s'exacerbent, au risque, souvent, du repli sur soi, de l'égoïsme, parfois même de l'intolérance.

Le communautarisme n’est pas le choix de la France. Il serait contraire à notre histoire, à nos traditions, à notre culture. Il serait contraire à nos principes humanistes, à notre foi dans la promotion sociale par la seule force du talent et du mérite, à notre attachement aux valeurs d'égalité et de fraternité entre tous les Français.

Tous les français – quelles que soient leurs histoires, quelles que soient leurs origines, quelles que soient leurs croyances – sont les filles et les fils de la République. Ils doivent être reconnus comme tels, dans le droit mais surtout dans les faits. C'est en veillant au respect de cette exigence, par la refondation de la politique d'intégration, par la capacité à faire vivre l'égalité des chances que notre cohésion nationale retrouve sa vitalité.

Faire vivre le principe de laïcité – pilier de notre Constitution – permet d’exprimer la volonté de vivre ensemble dans le respect, le dialogue et la tolérance.

La laïcité garantit la liberté de conscience. Elle protège la liberté de croire ou de ne pas croire. Elle assure à chacun la possibilité d'exprimer et de pratiquer sa foi, paisiblement, librement, sans la menace de se voir imposer d'autres convictions, d'autres croyances. Elle permet à des femmes et à des hommes venus de tous les horizons, de toutes les cultures, d'être protégés dans leurs croyances par la République et ses institutions. C'est la neutralité de l'espace public qui permet la coexistence harmonieuse des différentes religions.

Comme toutes les libertés, la liberté d'expression des croyances ne peut trouver de limites que dans la liberté d'autrui et dans l'observation des règles de la vie en société. La liberté religieuse, que notre pays respecte et protège, ne saurait être détournée. Elle ne saurait remettre en cause la règle commune. Elle ne saurait porter atteinte à la liberté de conviction des autres. C'est cet équilibre subtil, précieux et fragile, construit patiemment depuis des décennies, qu'assure le respect du principe de laïcité, principe inscrit à l'article premier de notre Constitution.

La société ne saurait tolérer que – sous couvert de liberté religieuse – soient contestés les lois et les principes de la République. La laïcité est l'une des conquêtes de la République. Elle est un élément crucial de la paix sociale et de la cohésion nationale. Il ne faut pas la laisser s'affaiblir. Il convient de la consolider.

La neutralité et la laïcité du service public sont essentielles. Chaque agent public est au service de tous et de l'intérêt général, à qui s'impose l'interdiction d'afficher ses propres croyances ou opinions. De la même manière, les convictions du citoyen ne sauraient autoriser à récuser un agent public.
 

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